Os meios justificam os fins

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O procedimento administrativo consiste, pelo art.º 1º do CPA na “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.”. 

Porém, mais do que uma forma de racionalizar as decisões de administração, estabelecendo os passos concretos que têm de ser seguidos para que se chegue às mesmas, o procedimento administrativo representa especial importância na prossecução daquele que é o interesse público, permitindo a participação dos interessados nas decisões, e assumindo também o caráter de meio legitimação da atividade administrativa.

 Propomos-nos então no fundo a explorar a “importância” do procedimento administrativo.



1. O procedimento enquanto “conceito-chave” do Direito Administrativo


Enquanto no quadro do Estado Liberal fazia sentido considerar o ato administrativo o “conceito-chave” do Direito Administrativo, o crescente surgimento de formas de atuação administrativa, além do mesmo, justificam que se tente encontrar uma alternativa, que represente uma realidade mais ampla. Assim surge, especialmente no quadro da doutrina italiana, apoiada por nomes como Nigro, Pastori, Giannini, entre outros; a ideia do procedimento administrativo enquanto “conceito-chave”.


Assim, enquanto o ato administrativo representa somente uma pequena parcela daquilo que é a atividade administrativa, o procedimento é uma realidade que se estende a todas as formas de atuação da administração, e como tal, transversal a toda a atividade administrativa.


2. As teorias do procedimento, em especial, a teoria do procedimento enquanto realidade autónoma


Podemos separar em quatro as construções teóricas relativas ao procedimento administrativo:


Em primeiro, encontramos as duas conceções tradicionais, que tendem a desvalorizar em absoluto o procedimento. A conceção negativista, defendida por La Ferrieré, nega qualquer autonomia do procedimento, considerando-o irrelevante, e defendendo que o ato é a única coisa que importa. A posição monista, defendida em Portugal por Marcello Caetano, por sua vez, subalterniza o procedimento ao processo, considerando que cada um representa uma alternativa ao outro.


A conceção do procedimento enquanto realidade de autonomia limitada, proposta por Sandulli, e adotado no nosso CPA, como é especialmente evidente no art.º 163º/5 CPA, reconhece a autonomia do procedimento, porém, defende que o mesmo se encontra subordinado às formas de atuação administrativa. Acaba por ser um meio para alcançar os fins visados pela ação administrativa, mas a validade da decisão final não depende sempre do cumprimento do procedimento.


Por fim, a posição que mais valor dá ao procedimento, entendendo que o mesmo representa uma realidade autónoma, posição esta defendida por Vasco Pereira da Silva.


O procedimento é assim considerado uma dimensão essencial e imprescindível da atividade administrativa, permitindo que sejam alcançados os melhores fins, especificamente, o fim que melhor prossegue o interesse público, em concordância com todos os interesses públicos e privados em jogo. É a única posição que atribui o mesmo peso à decisão final e ao modo de atingir a decisão final.


3. As funções do procedimento


Continuando o exercício de ressalvar a importância do procedimento, passamos agora ver tudo aquilo que o mesmo assegura, segundo Marcelo Rebelo de Sousa.


Antes de mais, torna possível ponderar os interesses públicos e privados, e tomar conhecimento do maior número de factos que revelem na decisão final, nomeadamente através da participação de particulares na formação de decisões que lhes digam respeito (assegurando um princípio constitucional presente no art.º 267º/5 CRP).


Esta intervenção de particulares também torna possível uma melhor prossecução do interesse público, e torna menor o risco de serem vítimas de decisões imprevisíveis por parte da administração. Esta comunicação entre a Administração Pública e particulares confere ainda legitimidade à atuação da mesma, facto que voltará a ser explorado mais à frente.


O procedimento também intensifica a subordinação ao direito, por parte da administração, não só através de normas que têm de seguir na sua atuação, como conferindo uma medida para que se efetue um melhor controlo da atividade administrativa.


4. Procedimento enquanto realidade legitimadora da atividade administrativa


O procedimento administrativo permite combinar “funções instrumentais”, concretizando-se isto como o alcançar um fim, com “funções expressivas”, o garantir a estabilidade, nomeadamente na forma de segurança jurídica, criação da confiança nos particulares entre outros.


Assim, valoriza não só aquilo que são os melhores meios para atingir um dado fim, como adapta o mesmo para que a decisão final seja uma que inclua os participantes, que tiveram a oportunidade de conhecer o procedimento e se manifestar no mesmo.


De um ponto de vista puramente sociológico, o conhecimento detalhado pelos particulares das decisões que lhes digam respeito, estabelecem uma relação de confiança para com a Administração Pública, que acaba por conferir uma legitimidade de ação à administração que vai além da conferida na forma de legitimidade legal-burocrática (teorizada por Mark Webber) que se refere à legitimidade decorrente da mera obediência à lei.


5. Conclusões


O procedimento revela-se como uma realidade essencial à prossecução do interesse público, permitindo, mais relevantemente, a participação de particulares na atividade da administração, de maneira a que sejam alcançados os melhores fins possíveis, balançando o fim a alcançar com os interesses dos particulares, e estabelecendo uma ligação entre o particular e a administração que lhe confere legitimidade de ação e proteja o particular. Não há dúvidas de que os meios justificam os fins!




Bibliografia:


MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», Tomos I e III, 3ª edição


VASCO PEREIRA DA SILVA, «Breve Crónica de um Legislador de Procedimento

que Parece Não Gostar Muito de Procedimento», in «Nos 20 Anos dos Cadernos de

Justiça Administrativa», 2017


NIKLAS LUHMAN (tradução de Maria da Conceição Côrte-Real), «Legitimação pelo procedimento», 1980 (original de 1969)


Aulas teóricas de Direito Administrativo II, pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva



Catarina Salgueiro Niehus, nº 64396

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