O Procedimento do Ato Administrativo: Validade e Eficácia
O
Procedimento do Ato Administrativo: Validade e Eficácia
Passarei a abordar o tema da
Validade e Eficácia do Ato Administrativo segundo o Professor Diogo Freitas do
Amaral[1],
não obstante outras posições doutrinárias.
Validade do Ato
Administrativo é definida pelo professor como <<aptidão intrínseca do ato
administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal
a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.
>>. No que toca aos requisitos de validade do Ato Jurídico poderemos identificar
requisitos quanto aos sujeitos, quanto à forma e formalidades, quanto ao
conteúdo e objeto, e quanto ao fim.
Quando aos
sujeitos, o ato terá de estar incluído nas atribuições da entidade e do autor
em questão, tendo esta competência para a prática do mesmo, para além disso, o
órgão de que se trata tem de ser concretamente legitimado. Já os destinatários
deste ato, os mesmos têm de ser identificados de forma adequada segundo o
disposto no Art.º 151/1 b do CPA, de modo que, ao assegurar com clareza e
certeza quem são os destinatários do ato, será possível permitir a imputação
dos respetivos efeitos a esses sujeitos.
Quanto à forma e
formalidades, a regra no nosso ordenamento jurídico é a essencialidade de todas
as formalidades legalmente previstas, levando a sua omissão à ilegalidade do
ato em questão. As formalidades não constituem elementos do Ato, são-lhe
anteriores, contemporâneas ou posteriores, integrando o procedimento do ato. O
Professor Freitas do Amaral invoca como exceções a este princípio as
formalidades que a Lei declarar dispensáveis (as quais, perante a sua omissão
ou preterição, não tenha sido colocado em causa o fim a alcançar),
convertendo-se em formalidades não essenciais, e as formalidades meramente
burocráticas (como as que visam assegurar o bom ritmo do serviço). Passaremos,
de seguida, a analisar algumas destas questões:
·
A obrigação de Fundamentar o ato: Esta afigura-se como uma
formalidade essencial, estando consagrada no Art.º 152 a 154 do CPA, consistindo
na enunciação, de forma clara, das razões que levaram o autor tanto a praticar
o ato em questão, como a dotá-lo de certo conteúdo. A fundamentação esclarece a
motivação existente por detrás do ato e a reconstrução do que levou o autor á
adoção de determinado conteúdo para esse ato, o que, por sua vez, permitirá ao
particular entender tais motivos, principalmente em casos de impugnação dessa
decisão. Esta obrigação de fundamentar o ato administrativo poderá ser afastada
nos casos previstos no Art.º 152 nº2 do CPA como alguns atos de homologação. Os
requisitos da fundamentação encontram-se previstos no Art.º 153º do CPA.
·
Poderíamos ainda, quanto às formalidades, invocar a questão da
Audiência Prévia dos Interessados (Art.º100 do CPA), a qual levanta várias
discordâncias na nossa doutrina. Na opinião do Professor Vasco Pereira da
Silva, exposta nas suas aulas teóricas, a audiência prévia constitui um direito
fundamental que deriva diretamente do Direito de Participação (Art.º12 do CPA)
<<Traduz-se no instituto de manifestação particular da participação no
procedimento administrativo>>, considerando que a violação do mesmo, por
se tratar de um direito fundamental, acarreta nulidade do ato segundo o Artº161
nº2 alínea d do CPA. Dois dos argumentos que sustentam esta posição são: a
previsão de um Direito à Boa Administração (que engloba o Direito à Audiência
Prévia), previsto no Art.º 41 da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia, o qual é recebido no ordenamento português através do Art.º 8 nº1 da
Constituição da República Portuguesa; e a questão do Art.º 16 da CRP não ser
taxativo, pelo que poderá haver analogia com o 267 nº5, uma vez que, se é
permitida analogia com o Direito Internacional Público ou a Lei Ordinária,
também será permitido com outras disposições da própria Constituição. Esta
posição também é defendida pelos professores Sérvulo Correia e Paulo Otero
·
Quanto à forma do ato, nos Órgãos Singulares, a regra será a da
forma escrita, não obstante previsão legal em contrário (150 nº1 do CPA). Já
nos órgãos colegiais, por regra estes são praticados oralmente e reduzidos a
atas (forma escrita). No âmbito dos atos que deverão assumir forma escrita,
estes poderão ter forma simples ou forma complexa (nestas, a lei exige um
modelo especial, uma forma solene legalmente imposta). Por outro lado, outra
posição doutrinária defende não se tratar de um direito fundamental e,
consequentemente, estarmos perante um caso de anulabilidade por se tratar de
uma formalidade procedimental (Art.º163 nº5 alínea b). Alguns dos argumentos
invocados para sustentar esta posição são: a formulação dos Art.º267 nº5 da
CRP, o qual remete para a Lei ordinária, procurando apenas vincular o
legislador infraconstitucional a criar condições, não referindo nenhum direito
constitucional de audiência; e o facto deste da disposição do Art.º 267 nº5 não
se encontrar abrangida pelo elenco de direitos fundamentais da Constituição
(Art.º 12 e seguintes). Esta posição é defendida por Vieira de Andrade, Gomes
Canotilho e Vital Moreira.
Os requisitos
quanto ao conteúdo e objeto relacionam-se com a Certeza, Possibilidade e
Legalidade. O objeto sobre o qual o ato produz efeitos tem de ser possível,
idóneo e ter legitimidade para suportar efeitos do ato. Já o conteúdo, que
consiste nos efeitos produzidos pelo ato, tem de ser determinado, possível e
lícito e construído através de uma vontade livre e esclarecida (caso contrário
estaríamos perante vício da vontade e consequente nulidade, Art.º 161 nº2
alínea f).
Quanto ao fim do
ato, é exigido que o fim efetivamente prosseguido corresponda ao legalmente
previsto, ou seja, ao fim que a lei previu ao atribuir ao órgão em questão os
poderes necessários para a prática daquele ato (ao interesse público que a lei
visa alcançar). O <<Motivo principalmente determinante>> consiste
no critério prático para a determinação do fim que o autor visou obter com o
ato administrativo através do seu poder discricionário legalmente atribuído.
Este <<Motivo principalmente determinante>> é determinante da
prática de um ato administrativo, e é exigido que este coincida com o fim tido
em vista pela Lei. O Professor Freitas
do Amaral considera que, no domínio dos atos vinculados o fim não tem
autonomia, não sendo relevante que o motivo principalmente determinante
coincida com este.
No que diz
respeito à Eficácia do Ato Administrativo, esta caracteriza-se pela
efetiva produção de efeitos jurídicos pelo ato administrativo. No ordenamento
jurídico português, a regra é a da Imediatividade dos efeitos jurídicos do ato
administrativo, isto é, quando se encontrem reunidos os elementos essenciais do
ato, o mesmo passa a produzir efeitos (155 nº2 CPA). Existem, porém, exceções a
essa regra, como os casos em que haja eficácia retroativa (Art.º156 CPA) nos
quais o ato produz efeitos em momento anterior ao da sua criação, ou casos em
que a eficiência do ato está diferida ou condicionada (Art.º157 CPA), e por
isso, só passará a produzir efeitos num momento posterior à sua criação.
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