Princípio da audiência dos interessados, art. 121º e ss. do CPA e análise ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça

 

 

O Princípio do aproveitamento do ato (163º/5 CPA)

 

1)    Introdução

 

O princípio do aproveitamento do ato, no nosso ordenamento jurídico, começou a ser adotado pela jurisprudência dos Tribunais Administrativos. Até à data da entrada em vigor do novo CPA, não havia nenhuma lei que consagrasse o princípio em causa de maneira genérica. 

O artigo 163º/5 do novo Código do Procedimento Administrativo vem dar expressão ao princípio do aproveitamento do ato, princípio este que tem vindo a ser alvo de discussão pela doutrina.

Evidencia-se que dessa norma resulta uma obrigação legal de não anulação do ato administrativo, desde que estejam preenchidos os pressupostos normativos fixados pelas alíneas A a C do artigo 163º nº5.

Esse artigo reporta-se às situações em que o ato administrativo padece de um vício  procedimental, sendo prima facie inválido, mas que não é suscetível de anulação. Isto é, o  legislador compreende que, se o processo que decorre da formação do ato administrativo  não estiver de acordo com o que consta da lei, mas a decisão final estiver materialmente “boa”, aproveita-se o ato, não estando este sujeito à consequência jurídica da anulação que tem o seu regime previsto pelo artigo 163º CPA, tornando apenas o ato inválido num caso de mera irregularidade.

Para que o efeito anulatório seja, de facto, afastado, é necessário que se verifique a inexistência de um nexo causal entre o vício e o conteúdo da norma, chegando-se à conclusão de que, mesmo que se o vício procedimental não existisse, o conteúdo da decisão final da norma seria o mesmo. 

Ou seja, desse princípio retira-se que a relevância jurídica dada pelo legislador ao procedimento do ato é bastante inferior relativamente à relevância dada ao ato em si. Desde que o fim seja válido, os meios podem padecer de vícios.

E é aqui que surge o problema, pois o entendimento do legislador quanto a este princípio não é aceite unanimemente pela doutrina.

 

2)    Desenvolvimento

2.1) Doutrina

 

A doutrina maioritária segue o entendimento do legislador, admitindo a conceção da autonomia limitada ou subalternizada do procedimento em relação às formas de atuação administrativa. De acordo com esta conceção, não é conferido ao procedimento grande relevância, uma vez que este destina-se à simples execução da vontade dos órgãos da Administração Pública, sendo, por isso, a sua validade irrelevante nos três seguintes casos, de acordo com o disposto nas alíneas A a C do nº5 do artigo 163º CPA:

A)    Se o conteúdo do ato anulável não puder ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculativo ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível.

B)    O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançada por outra via.

C)   Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.

 

No entanto, há outra parte da doutrina que questiona se o entendimento do legislador, ao criar razões justificativas para o afastamento do efeito da anulação, está a tomar a melhor decisão, tendo em conta o contexto de Estado de Direito em que vivemos hoje.

Argumentam que não faz sentido esta norma ser aplicada e um juiz, perante um ato que resulta de um procedimento em desconformidade com a lei, sendo ele anulável, ignorar o facto de que houve uma nítida violação das regras respeitantes ao procedimento. Defendem esta tese doutrinária o prof. Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado e o nosso regente Vasco Pereira da Silva.

O prof. Vasco Pereira da Silva pronuncia-se sobre o artigo 163º nº 5 dizendo que deste resulta uma regra inconstitucional, uma vez que a norma genérica resultante do próprio artigo 163º diz-nos que há um regime geral de anulabilidade e que são anuláveis todos os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, podendo estes serem impugnados perante a Administração Pública ou perante o  tribunal administrativo. Ainda faz uma crítica relativamente a alínea A desse mesmo artigo, uma vez que esta é aplicada para os atos de conteúdo vinculado, e na opinião do regente não existem atos totalmente vinculados, pois estarão sempre verificados aspetos discricionários.

Outro problema distinto que também resulta da regra jurídica do nº5 é a sua relação com a lei constitucional. O princípio do aproveitamento do ato encontra-se limitado, no nosso ordenamento, pelo direito fundamental procedimental. Desta teoria retira-se que, em matéria de direitos fundamentais, há sempre uma garantia procedimental, assegurada pela própria Constituição. Isto quer dizer que os particulares têm direito à fundamentação das decisões administrativas e direito à audiência prévia. Em suma, não se admitem decisões administrativas que contenham atos que desrespeitem os princípios fundamentais. Logo, o artigo 163º/5, ao admitir que os atos padeçam de vícios procedimentais, incorre numa inconstitucionalidade, pois estando verificado um vício no procedimento do ato que viole um direito fundamental, não pode ter o seu efeito de anulação afastado com base no disposto nesse mesmo artigo.

 

 

2.2) Jurisprudência

 

O Acórdão do STA, de 07/02/2002, Proc. n.º 046611: “O princípio do aproveitamento do acto administrativo é, no domínio de apreciação de invalidade dos atos administrativos, o corolário do princípio da economia dos atos públicos, refração do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula utile per inutile non vitiatur, servindo o interesse de que não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, porque a economia de meios é, também em si, um valor jurídico, correspondendo a uma das dimensões indispensáveis do interesse público (…) O seu âmbito de aplicação não se determina mecanicamente pela antítese vinculação <-> discricionariedade, em termos de sempre ser de excluir no domínio dos atos praticados no exercício de um poder discricionário. Limitando-nos ao erro (nos pressupostos ou na base legal) porque é desse tipo o vício em causa, há erros respeitantes a atos praticados no uso de um poder discricionário cuja anulação o juiz administrativo pode abster-se de decretar por invocação do referido princípio, atendendo à razão que o justifica. Mesmo neste domínio, o tribunal pode negar relevância anulatória ao erro, sem risco de substituir-se à Administração, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário”.

 

3)    Conclusão

Face ao exposto, conclui-se que o princípio do aproveitamento do ato tem como fundamento assegurar o princípio da economia dos atos públicos, evitando a anulação de determinados atos que, se fossem anulados, seriam repetidos com o mesmo conteúdo decisório.

Para que esta regra jurídica seja realmente aplicada, sem que seja considerada inconstitucional, deve ser ponderada, limitada ou reduzida a soluções mínimas nas quais não estejam em causa direitos fundamentais, para que não sejam violados esses mesmos direitos dos particulares com base neste princípio. Ou seja, é necessário haver um certo controlo sobre este princípio, para que não haja brecha para que os particulares sejam prejudicados, lesando os direitos que lhes são assegurados por lei.

 

4)    Bibliografia

•      AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª
   edição, 2018, Almedina.

•          Apontamentos das aulas teóricas do Prof. Vasco Pereira da Silva.

  ·   SOUSA, Marcelo Rebelo de/ MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Vol. I, 5ª edição, D. Quixote, 2014.