O Princípio da Imparcialidade

Tal como fomos capazes de observar ao longo de todo o percurso, o procedimento relativo à aprovação de um ato administrativo por parte de um órgão competente da Administração Pública, está sujeito a determinados parâmetros que deve observar sob pena de serem anuláveis, se vício de maior gravidade não lhe couber, ponderadas as evidências – Nomeadamente, o respeito pelos devidos princípios gerais de direito que se afiguram como absolutamente necessários para o ato produzir os devidos efeitos na esfera jurídica que visa alcançar. A subordinação da Administração à lei e ao direito é um imperativo que se manifesta nas relações entre esta e os privados, e a positivação dos princípios no Código do Procedimento Administrativo vieram densificar os pressupostos, exigindo uma atuação dentro dos parâmetros da igualdade, proporcionalidade, justiça e razoabilidade, da boa-fé, da imparcialidade, e sob uma ótica de boa administração.

Dentro dos parâmetros a ter em conta, destaca-se o princípio da imparcialidade, atinente ao art. 9.º do CPA e art. 266.º nº2 da CRP, na medida em que estabelece a obrigatoriedade de uma atuação isenta, estabelecendo regras de natureza estrutural com a finalidade de garantir a imparcialidade no exercício da função administrativa.

Existem duas grandes tipologias de garantias de imparcialidade: os “impedimentos” (art. 69.º CPA), e as situações de “escusa e suspeição” (art. 73.º CPA). Em sentido literal, imparcialidade impõe que o decisor esteja numa posição “fora e acima das partes”, como dispõe o Prof. Freitas do Amaral (a ideia da venda dos olhos, justiça deve ser cega). É com base nesse argumento que se exige que a Administração tome decisões apenas com base em critérios objetivos de interesse público que se adequem ao cumprimento das suas funções específicas, desconsiderando totalmente interesses alheios (pessoais, individuais ou de grupos sociais, partidos políticos ou ainda interesses políticos do Governo).

Este regime vai então assentar na obrigatoriedade de a Administração Pública atuar em conformidade com os princípios da lealdade e boa-fé com os particulares, consubstanciando um sistema isento para estes. A imparcialidade e a separação de interesses familiares e privados por parte de quem decide, permitem uma atuação administrativa objetiva e comprometida com a prossecução do interesse público, traduzindo-se essa opção como sendo a melhor solução para a coletividade.

 

A vertente positiva e negativa do princípio da imparcialidade

“O Princípio da imparcialidade, que era apenas mencionado no CPA de 1991, foi expressamente formulado no art. 9º do novo CPA. Essa formulação afirma, por um lado, a habitual bipartição entre as vertentes negativa e positiva do princípio: o mesmo surge, assim, como um comando que obriga a tomar em consideração todos (vertente positiva), mas apenas (vertente negativa), os interesses relevantes para a decisão”[1]. Deste modo, na vertente negativa do princípio em análise, os titulares de órgãos e agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal, familiar, de pessoas com quem tenha interesses económicos em especial, de modo a que a sua conduta não seja duvidosa no que toca a intervenção para benefício próprio. O dever de não intervir em certos assuntos é desenvolvido nos arts. 69º a 76º do CPA. A lei ordinária diferencia, como vimos, duas situações: situações de impedimento, que são mais graves, de acordo com o Prof. Freitas do Amaral[2] e de suspeição. A grande diferença é que havendo impedimento, é obrigatória por lei a substituição do órgão ou agente administrativo competente por outro que tomará a decisão no seu lugar. Nas situações de suspeição, a substituição não é automaticamente obrigatória, a substituição é apenas possível, tendo de ser requerida pelo próprio órgão ou agente que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo particular que opõe uma suspeição àquele órgão ou agente e pede a sua substituição por outro[3].

 

Casos de impedimento:

-           Não pode intervir o órgão que tenha interesse pessoal no caso.

-           Não pode intervir qualquer agente, se houver para resolver ao mesmo tempo um caso semelhante em que ele ou as pessoas visadas estejam diretamente interessados.

-           Não pode intervir o órgão que, no mesmo procedimento, e antes de se encontrar na posição em que está hoje, já tenha intervindo como perito, mandatário ou emitindo parecer.

-           Não pode intervir o órgão contra quem esteja intentada uma ação judicial proposta por quem tenha interesse no caso.

 

Casos de suspeição:

-           Relações familiares mais afastadas.

-           Haver entre o órgão que deveria decidir e o particular que requerer a decisão uma relação de crédito.

-           Ter o órgão recebido dádivas por parte do interessado.

-           Haver inimizade ou grande intimidade entre o órgão e o particular.

Em caso de suspeição, quando o titular do órgão não solicite escusa no procedimento, qualquer interessado na relação jurídica tem legitimidade para deduzir suspeição dirigida à entidade competente para decidir, logo que tome conhecimento do facto ou circunstância que suscite essa suspeição e mediante fundamentação factual e circunstanciada[4].

Ora, os atos praticados em desconformidade com os nº 3 a 5 do art. 69.º CPA são anuláveis nos termos gerais, podendo ser imputados outros vícios ao ato administrativo em si. A falta de comunicação pelo próprio titular ou agente da incompatibilidade gerada pela verificação de algum dos impedimentos que implicam a escusa ou suspeição no processo, constitui uma falta disciplinar grave.

Nas situações supramencionadas, não pode o órgão intervir no procedimento. O Prof. Freitas do Amaral defende uma tese mais restrita, dizendo que se deve interpretar a expressão no sentido de só serem proibidas as intenções que se traduzam em decisão ou ato influencie significativamente a decisão em certo sentido.

Verificado o impedimento, o agente é imediatamente substituído pelo seu substituto legal. Caso se trate de um órgão colegial, este funcionará sem o membro impedido, uma vez que “enquanto nos órgãos singulares os poderes e deveres que lhe estão legalmente adstritos são apenas exercidos por um único titular, nos órgãos colegiais são exercidos por uma pluralidade de membros, tornando-se necessário regrar o modo como se irá formar a vontade do órgão”[5], e isso inclui afastar os interessados quando é requerido a um órgão desta natureza na tomada de decisão sobre determinado ato administrativo.

 

O dever de fundamentação como garantia da imparcialidade

O dever de fundamentação expressa que é imposto às decisões concretas da Administração Pública, à luz do art. 152.º do CPA, é uma importante regra de conduta que modela todo o modo de exercício do poder administrativo, tendo inclusivamente consagração constitucional. É vista como um modo de garantir a imparcialidade das decisões administrativas, sendo que um ato administrativo que careça da devida fundamentação, não oferece as garantias de uma equilibrada ponderação de interesses envolvidos. Uma decisão que não é devidamente fundamentada, não garante aos sujeitos envolvidos que tenham sido respeitados os deveres de imparcialidade, não havendo forma de analisar os pressupostos tidos em conta no processo de aprovação de um ato administrativo. Assim sendo, a falta de fundamentação é um vício de forma, na medida em que “a falta de ponderação, a sua insuficiência, ou erro, assim como uma inexata ponderação de interesses relevantes, consubstanciam violações do princípio da imparcialidade, sempre passíveis de controlo judicial”[6].

 

Considerações Finais

A imparcialidade surge associada a um dos princípios estruturantes da atividade administrativa, e afigura-se como um valor do Estado de Direito Democrático. Possuindo este consagração constitucional, revela-se necessariamente a preocupação do legislador em pautar por critérios de atuação da administração objetivos e isentos, que garantam a elaboração de um ato administrativo conforme à lei e adaptado às reais necessidades e especificidades de cada caso, sem olhar a segundas intenções. Penso que qualquer tipo de ato praticado com suspeitas de escusa ou impedimento deveria ter um enquadramento sancionatório mais punitivo, dado que o art. 73.º do CPA enumera situações de elevada gravidade e que deveriam prever uma sanção pior que a mera anulabilidade, nos termos do art. 76.º nº 1 CPA. Deste modo, considero que o que melhor se aplicaria no caso seria a nulidade, à luz do previsto no art. 161,º nº 2, ao consagrar “atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado”.

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[1] Miguel Assis Raimundo, “Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração”, in C. Amado Gomes, A. F. Neves E T. Serrão (coord.), Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 4ª ed., Lisboa, AAFDL Editora, 2018, pág.262

[2] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 10.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2008, pág. 124

[3] Neste sentido, Vieira de Andrade, “A imparcialidade da Administração como princípio constitucional”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. L (1974), pp. 173 e ss

[4] Crf. Artigo 73.º, nº 2 articulado com o artigo 74.º nº 1 e nº 4 CPA

[5]Jorge Pação, “Os órgãos colegiais no Novo Código do Procedimento Administrativo”, in C. Amado Gomes, A. F. Neves E T. Serrão (coord.), Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 4ª ed., Lisboa, AAFDL Editora, 2018, pág. 391

[6] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, 1º Vol, Coimbra, Almedina, 2016, pp. 187

Por Pedro Lachica Alves,

nº 64692