O novo Código do Procedimento Administrativo e a execução do ato administrativo

 

O novo Código do Procedimento Administrativo e a execução do ato administrativo

 

Introdução

A presente exposição tem como intuito o desenvolvimento referente às alterações realizadas ao Código do Procedimento Administrativo (CPA) no seio da reforma de 2015, em particular relativamente ao domínio da execução do ato administrativo, que preconiza ou preconizava o princípio geral da autotutela executiva da Administração Pública, tida como um pilar do regime administrativo português[1].

Enquadramento Jurídico

Desta forma, caberá primeiramente, realizar um breve enquadramento no âmbito da matéria já lecionada, com vista à conveniente análise do tema. Assim, encontramo-nos no domínio do exercício do poder administrativo, descrito por Diogo Freitas do Amaral como “a faculdade da Administração Pública de, com base nas leis e sob o controlo dos tribunais competentes, estabelecer normas jurídicas e tomar decisões, em termos obrigatórios para os respetivos destinatários, estando-lhe confiado o monopólio do uso legítimo da força pública, a fim de assegurar a execução coerciva quer das suas próprias normas e decisões, quer das normas e decisões dos outros poderes do Estado”[2], dispondo de igual forma da possibilidade de exercer esta prerrogativa de modos juridicamente distintos.

Neste sentido, a presente exposição irá cingir-se somente ao estudo específico das atuações jurídicas formais de direito público da Administração[3], em específico o ato administrativo, a que se irá aludir adiante.

Conceito de Ato Administrativo e a sua evolução

No tocante à concretização da definição de ato administrativo, importa salientar que a mesma surgiu num contexto de “profunda indefinição dogmática sobre os instrumentos de atuação jurídica da Administração”[4], tendo por este motivo sofrido cronologicamente controvertidas alterações.

Com efeito, Marcello Caetano, com assento na jurisprudência nacional, introduziu duas aceções conceptualmente distintas - uma perspetiva ampla, no qual o ato se traduziria na “conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produzisse efeitos jurídicos num caso concreto” e uma perspetiva mais restrita, de ato administrativo definitivo e executório, suscetível de recurso contencioso[5], posição adotada no período do Estado Novo.

Nesta sequência, nem a conveniente positivação e definição legal concebida no contexto do artigo 120º do CPA de 1991, foi propícia ao término desta bipartição conceptual, em virtude da desconsideração da norma como correspondente a uma construção imperativa, considerando-se antes que preconizava um conceito operativo para delimitação do âmbito de aplicação do CPA[6].

Todavia, para outros autores como Mário Aroso de Almeida que assumem uma posição central, esta consagração legal do artigo 120º, “consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, foi efetivamente elucidativa, uma vez que restringiu o conteúdo do ato a um conteúdo meramente decisório, impossibilitando assim a sua recondução a uma perspetiva excessivamente ampla, mas que sem embargo, também não se percecionou como uma disposição excessivamente restritiva, em razão de abranger paralelamente atos dotados de eficácia externa que se consubstanciam no âmbito geral das relações administrativas e atos que se esgotam nas relações interorgânicas da Administração[7].

Por conseguinte, só a revisão de 2015 tornou evidente a adoção legislativa da perspetiva restrita de ato administrativo, pelo que as transformações realizadas na própria definição de ato, serão as primeiras a ser analisadas no contexto da presente exposição.

Desta forma, o conceito de ato é atualmente consagrado no artigo 148º com a redação seguinte, “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”, ao passo que se poderá, desde logo, identificar uma primeira destrinça, o esclarecimento propositado relativo à competência, uma vez que se estabelece que os atos administrativos podem ser praticados por entidades de qualquer natureza desde que no exercício de poderes jurídico-administrativos. Contudo, é a segunda discrepância instituída, a referência explícita à eficácia externa da atuação administrativa, que introduz o identificado entendimento restrito de ato administrativo, tomado por parte da doutrina[8] como adequado, em virtude de se afigurar como uma construção jurídica coerente e operativa que engloba os atos principais da Administração, ou seja, as decisões às quais a lei reconhece força jurídica para a definição unilateral da esfera jurídica dos particulares, suscetíveis assim de controlo jurisdicional[9].

Não obstante, torna-se conveniente salientar que deste preceito não resulta a impossibilidade de impugnação contenciosa de atos que, por não terem eficácia externa, não se caracterizam como atos administrativos, na verdade atos administrativos internos são passíveis de impugnação[10], e é portanto por este motivo, que Vasco Pereira da Silva permanece contemporaneamente a defender a não distinção de atos recorríveis dos que assim não o são, considerando que o conceito de ato administrativo deve valer para todo o universo das atuações da Administração[11].

À vista disto, e realizando uma breve síntese referente às características do ato administrativo à luz do artigo 148º do CPA, têm-se como propriedades do ato, o conteúdo decisório, a atuação no contexto do exercício do poder administrativo por entidades que sejam assim dotadas do mesmo, a eficácia externa e portanto a possibilidade de produzir efeitos jurídicos que extravasem do âmbito da pessoa coletiva Estado e atinjam a esfera de particulares e, ainda, a circunstância de se estar perante uma situação individual e concreta e a correspondente definição de um destinatário determinado ou determinável e a sua aplicação a um caso concreto.

Força Jurídica do Ato

Adicionalmente e face à alusão, supramencionada, das características genéricas do ato administrativo, revela-se agora como adequada a menção relativa à força jurídica do ato, tomada como a obrigatoriedade, a vinculatividade e a imperatividade que o nosso ordenamento jurídico reconhece às manifestações jurídicas unilaterais através das quais a Administração procede à definição de situações jurídicas em casos concretos[12].

De facto, o ato administrativo é a expressão de um poder que a lei confere à Administração de dizer unilateralmente o direito, no entanto tal definição não se poderá confundir com a possibilidade da Administração proceder à execução forçada dos deveres que tenha imposto unilateralmente e não tenham sido cumpridos[13], que se manifesta como relevante no contexto da execução do ato, a “atividade administrativa que visa introduzir nas ordens jurídica e material todas as modificações pretendidas pelos atos administrativos exequíveis”[14] a que se fará referência adiante.

Execução do ato

Neste seguimento, será realmente adequado volver-se a análise para o regime da execução do ato, que tem vindo a observar diversificadas alterações ao longo dos anos.

Desta forma, tal como constatado por Pedro Machete, “a Administração, ao praticar o ato administrativo, atribui a si própria um título que depois é a base da execução forçada”[15], pelo que a questão se irá efetivamente prender com o problema de saber se a Administração poderá recorrer a esse título sempre que ocorra o incumprimento dos deveres por si impostos no ato administrativo, questão sobre o qual a doutrina revelou o seu entendimento, que como em tudo demonstra ser divergente, ao passo que numa perspetiva tradicional[16], o ato administrativo poderia ser sempre objeto de execução coerciva por parte da Administração, enquanto que numa ótica mais contemporânea[17], a execução coerciva por via administrativa só seria legítima em matéria de polícia administrativa.

Por conseguinte e perante esta desconformidade de soluções, em 1991 o CPA, na versão original do seu artigo 149º/2, consagrou uma entendida posição intermédia, a faculdade da Administração poder sempre executar coercivamente os seus atos, se bem que apenas mediante as formas e os termos admitidos por lei, procedendo assim à instituição do princípio da autotutela executiva da Administração Pública, entendido como “o uso da força por parte da Administração, para a efetivação das suas próprias decisões, sem prévia habilitação judicial”[18].

Realmente, no contexto desta redação normativa, que implica a observância do disposto na lei, poderá notar-se que a salvaguarda do princípio da legalidade foi tomada em consideração, remanescendo, no entanto, a questão de se saber se o próprio CPA constitui lei habilitante ou se se verifica como necessária uma lei extravagante que dite precisamente os termos e formas que possibilitem esta competência executiva. Com efeito, na sequência da revisão de 1996, este preceito veio a ser alterado, por intermédio do acréscimo da expressão “nos termos previstos no presente Código ou admitidos por lei”, que definiu então, o próprio Código como lei habilitante, sem prejuízo claro da existência de normas extravagantes.

Todavia, no quadro da revisão de 2015, este preceito veio a sofrer acentuadas transformações, dado que, regulado pelo atual artigo 176º/1, o legislador definiu como regra geral, a execução de atos administrativos apenas segundo as formas e termos expressamente previstos na lei, disposição esta que não poderá, porém e contrariamente, ser interpretada como instituidora do próprio Código como lei habilitante, isto porque, tal como argumenta Rui Fonseca, será de presumir que o legislador pretendesse uma nova solução, argumento ao qual acresce o apelo a legislação própria e extravagante[19], realizado no artigo 175º/2, que culminará assim com o recurso aos tribunais administrativos sempre que a  execução não se encontre explicitamente prevista nem no Código nem em lei avulsa tal como disposto no artigo 183º do CPA, com exceção da ocorrência de situações de urgente necessidade pública, artigo 176º/1 e de obrigações pecuniárias, artigo 176º/2.

Desta forma e tendo presente o indicado, acompanha-se a posição de Mário Aroso de Almeida quando refere que o regime instituído conjuga equilibradamente as exigências decorrentes do princípio da legalidade com a necessidade de dar resposta a eventuais situações de urgente necessidade pública[20], em razão de se considerar como realmente conveniente esta conciliação entre o respeito pelo disposto na lei e a necessária celeridade e eficiência que deverá ser demonstrada no tratamento de ocorrências urgentes que tutelem interesses públicos.

Assim, em modos de sistematização, a alteração visada em matéria de execução do ato pressupõe duas bases fundamentadoras, a determinação dos casos de previsão normativa específica da Administração para executar atos próprios e a execução por via jurisdicional prevista no artigo 183º. Contudo e mesmo, apesar da presente exposição se ter vindo a centrar no regime jurídico atual do artigo 176º/1 do CPA, caberá ressalvar que o mencionado artigo apenas se irá aplicar quando entrar em vigor o diploma que defina os casos, as formas e os termos em que os atos administrativos possam ser impostos coercivamente pela Administração, vigorando até esta data o regime transitório previsto no artigo 6º do Decreto-Lei nº4/2015 e por consequência o artigo 149º do CPA de 1911, ao passo que como afirmando por Rui Fonseca, “só depois de conhecido este regime jurídico autónomo será possível traçar o real quadro do ordenamento jurídico português em matéria de autotutela executiva da Administração Pública”[21].

No entanto, mesmo verificadas todas estas transformações, algo continuamente tido como certo é realmente o escopo final da execução, previsto identificadamente no artigo 175º/1 como o pagamento de quantia certa, a entrega de coisa certa, e ainda, a prestação de um facto, ou o respeito por ações ou omissões em cumprimento de limitações impostas por atos administrativos, fins estes que serão alcançados por intermédio de três assinalados métodos individualmente consagrados nomeadamente nos artigos 179º, 180º e 181º.

Assim, do artigo 179º/1 resulta que “quando, por força de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, segue-se, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como regulado na legislação do processo tributário”, solução que visa então garantir o princípio jurisdicional da propriedade privada, através da aplicação prevalecente do processo de execução fiscal por via judicial e de acordo com a lei tributária. Já regulado pelo artigo 180º encontra-se a entrega de coisa certa no qual a Administração disporá do poder de tomar posse do bem que lhe é devido. Por fim, no que concerne à execução para prestação de facto, enunciada no artigo 181º deverá proceder-se à distinção entre a realização de prestação de factos positivos no qual é devida uma atuação ou a concretização de uma prestação de facto negativo, sendo que na primeira destas opções, se o facto puder ser realizado tanto pelo particular como por terceiro, poderá a Administração optar pela execução direta ao particular ou a execução a terceiro.

Conclusão

Deste modo, à luz do enquadramento e esclarecimento, até aqui realizado, de todos os pontos considerados como mais relevantes, nomeadamente as alterações visadas no quadro do regime jurídico do ato administrativo, cumpre neste momento, em modos de conclusão, incorporar as principais considerações efetuadas.

Assim, num primeiro ponto deverá mencionar-se que apesar de se compreender a definição restrita de ato administrativo de conteúdo decisório e eficácia externa instituída no seio do artigo 148º, se entende que uma caracterização ampla e abarcante de ato como “manifestação unilateral da Administração destinada à satisfação de necessidades coletivas”[22] será a mais adequada, uma vez que por se tratar do conceito de ato administrativo, o mesmo deverá englobar todo o tipo de atuações da Administração, sem distinção entre aquelas que extravasam do âmbito da administração e atingem os particulares e aquelas que se esgotam no contexto interno de relações Administrativas.

No tocante à questão central da presente exposição, ou seja, a de se aferir se Portugal se encontra num período de transição de um modelo de administração executiva para um de administração judiciária, cumprirá referir-se que mesmo tendo sido excluída a habilitação genérica de auto-execução, tal como inscrito no próprio preâmbulo do CPA de 2015, não se poderá considerar que o princípio de autotutela executiva tenha sido globalmente suprimido, deverá apenas afirmar-se que se encontra num estado de vida latente, que apenas desbrochará mediante a influência e orientação das futuras alterações que instituirão os modos, as formas e os termos da execução, acompanhando-se portanto o raciocínio supramencionado de Rui Fonseca.

Camila Grácio Santo

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[1] Rui Guerra da Fonseca, “O fim do modelo de administração executiva?”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Comentários ao novo Código do Procedimento Legislativo, I, 4ª ed. Lisboa, AAFDL editora, 2018, p.173

[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, reimpr, p. 17

[3] José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5ª ed, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2017, p.138

[4] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 220

[5] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 221

[6]  Diogo Freitas do Amaral et al., Código do Procedimento Administrativo, 6ª ed., Coimbra, Almedina, 2007, p. 223

[7] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 224-226

[8] Neste sentido, Mário de Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 230 e José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5ª ed, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2017, p. 163

[9] José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 5ª ed, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2017, p. 163-164

[10] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 233-234

[11] Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Coimbra, Almedina, 1998, p. 625.

[12] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 266

[13] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 268

[14] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, III, 1.ª ed, Lisboa, Dom Quixote, 2007, p. 219

[15] Pedro Machete, “Eficácia e execução do ato administrativo”, Caderno de Justiça Administrativa, p.42

[16] Neste sentido, Marcelo Caetano, Manual de Direto Administrativo, I, 10.ªed., Coimbra, Coimbra editora, 1984 p.448

[17] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, reimpr, p. 427

[18] Rui Guerra da Fonseca, “O fim do modelo de administração executiva?”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Comentários ao novo Código do Procedimento Legislativo, I, 4ª ed. Lisboa, AAFDL editora, 2018, p. 172

[19] Rui Guerra da Fonseca, “O fim do modelo de administração executiva?”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Comentários ao novo Código do Procedimento Legislativo, I, 4ª ed. Lisboa, AAFDL editora, 2018, pp.187-188

[20] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 2018, p. 286

[21] Rui Guerra da Fonseca, “O fim do modelo de administração executiva?”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Comentários ao novo Código do Procedimento Legislativo, I, 4ª ed. Lisboa, AAFDL editora, 2018, p. 198

[22] Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Coimbra, Almedina, 1998, p. 624