O dever de fundamentação
O dever de fundamentação
O dever de fundamentação de atos administrativos não existiu no nosso direito até depois do 25 de abril de 1974. Sendo a fundamentação obrigatória apenas em casos muito específicos definidos por leis avulsas. Contudo, com o objetivo de reforçar as garantias dos particulares o artigo 1º do DL n.º 256-A/77, de 17 de junho, enumerou os casos em que existia um dever de fundamentação dos atos administrativos. Após este decreto-lei, em 1991, o Código de Procedimento Administrativo (CPA), veio impor, um dever de fundamentação aos atos que afetassem interesses legalmente protegidos, para além dos que afetassem direitos subjetivos.
Atualmente, o CPA, regula o dever de fundamentação nos artigos 151º a 154º, e a Constituição da República Portuguesa (CRP) prevê o mesmo no artigo 268º/3 “ Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”. Como a previsão constitucional se afigura breve, recorre-se ao CPA para aprofundar o dever de fundamentação.
Que atos estão sujeitos ao dever de fundamentação?
Seguindo a ordem dos artigos, retira-se do artigo 151º/1 alínea d), que deve constar do ato uma fundamentação do mesmo, quando esta for exigida. Esta fundamentação é exigida nos casos enumerados do artigo 152º/1. Diogo Freitas do Amaral sintetiza que os atos referidos neste artigo, e que consequentemente carecem de fundamentação são os atos de gravame, isto é, atos lesivos de interesses de terceiros[1].
Percorrendo
cada alínea, verifica-se que carecem de fundamentação: a) atos desfavoráveis,
como os que negam e extingam direitos e que agravem deveres; b) decisões de
reclamação ou de recurso; c) decisões contrárias a pretensão de particular ou a
pareceres, informações ou propostas oficiais; d) atos contrários à prática
habitual em relação a situações semelhantes; e) atos secundários.[2]
Exceções
ao dever de fundamentação
O
nº 2 do mesmo artigo, menciona duas exceções ao dever de fundamentação, não
carecendo de fundamentação os atos de homologação de deliberações tomadas por
júris, esta dispensa relaciona-se com a natureza do ato de homologação, que se
“apropria” da fundamentação do ato homologado, ficando em consequência,
fundamentada.[3]
A segunda exceção ao dever de fundamentação engloba as ordens dadas por superiores
hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e observando a forma
legalmente prevista. Aqui dispensa-se a fundamentação, pelo facto de se
valorizar a autoridade hierárquica superior, que deve ser exercida sem
necessidade de se explicar ao subalterno.[4]
Requisitos
de fundamentação
Segue-se o artigo 153º do CPA, que
elenca os requisitos da fundamentação. Segundo o artigo, a fundamentação deve
ser expressa, devendo ser explicitamente enunciada, ao oposto de tácita, visto
que caberia aos destinatários uma dedução ou suposição incerta. Deve ainda,
expor os fundamentos de facto e de direito que levaram àquela decisão, de forma
sucinta. Em relação a este requisito, Diogo Freitas do Amaral especifica que
não basta mencionar factos relevantes, tendo a Administração de referir o
quadro jurídico que a habilita a tomar aquela decisão, o que se trata de uma
expressão do princípio da legalidade, a que a mesma está sujeita no exercício
das suas funções. Consideram-se expostos os fundamentos de direito se se
referir a disciplina jurídica que esteve na base da decisão, não sendo
necessário enumerar os artigos em concreto. Ainda em relação a este requisito
afigura-se relevante mencionar o acórdão da 1ª secção do STA, de 24 de novembro
de 1994, que conclui que existe fundamentação quando um destinatário normal,
colocado na posição do interessado, não tenha dúvidas razoáveis em relação aos
motivos que levaram à decisão. Os últimos requisitos são a clareza, a coerência
e a completude. A fundamentação é clara quando se consegue determinar o sentido
dos fundamentos apresentados; é coerente quando a sua fundamentação não seja
contrária à sua decisão; e é completa, quando se explica por completo a
decisão, bastando que seja suficiente para que um destinatário normal a consiga
compreender.
Casos
especiais
Existem casos especiais previstos no
CPA, para os quais o regime de fundamentação difere. O primeiro infere-se do
artigo 153º/1, e diz respeito a atos administrativos que consistem em mera
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações
ou propostas, casos em que a fundamentação se considera realizada. O segundo
diz respeito a atos orais, visto que estes em regra não são fundamentados,
podendo estes ser reduzidos a escrito numa ata (150º/2), ou, caso não exista
uma ata, têm os interessados o direito de requerer que se reduza a escrito a
fundamentação do ato (154º/1). O terceiro caso retira-se do artigo 31º/3 do
CPA, que refere que a fundamentação das deliberações tomadas por escrutínio
secreto quando exigida, é realizada pelo presidente do órgão colegial após a
votação, tendo presente a discussão que a tiver precedido.
Porque
razão existe um dever de fundamentação?
Diogo Freitas do Amaral considera
que o principal objetivo do dever de fundamentação é esclarecer concretamente a
motivação do ato, e dessa forma permitir a reconstituição do iter
cognoscitivo que levou à adoção de determinado ato, tal retira da parte
final do artigo 153º/2.[5]
Já Rui Machete encontra quatro
funções ao dever de fundamentação[6]:
1) 1- A
da defesa do particular, visto que este só consegue estruturar uma impugnação administrativa ou contenciosa do
ato se conhecer os motivos que levaram a Administração a decidir nesse sentido;
2) 2- A
do controlo da administração, uma vez que, o dever de fundamentação implica que
a Administração tenha de ponderar todos os fatores que devam influenciar a
decisão;
3) 3- A
da pacificação das relações entre a Administração e os particulares
considerando que os particulares aceitam melhor as decisões que lhes sejam
desfavoráveis se as correspondentes razões lhes forem comunicadas de forma
completa, clara e coerente;
4) 4- A
da clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão, que se prende com o dever de transparência da
atuação administrativa, e com o controlo jurisdicional dos atos
administrativos.
Mário Esteves de Oliveira aponta
ainda como objetivos do dever de fundamentação[8], o de evitar que o órgão
competente para a decisão se precipite na tomada de mesma, e que tenha de facto
em conta as razões pelas quais deve ou não adotar determinada decisão, tomando
em consideração a letra e o espírito da lei aplicável, os factos ocorridos, a
justiça e o mérito que o ato visa praticar. Outro objetivo apontado é o de
facilitar o controlo do ato pelos órgãos tutelares, mas principalmente o de
facilitar o recurso aos tribunais pelos particulares lesados, visto que a falta
de fundamentação dificulta a impugnação das decisões da Administração, pois
existem ilegalidades que se demonstrariam ou que seriam afastadas através da
fundamentação, podendo um ato ser de facto legal, mas como se desconhece as
razões por trás da decisão um particular não tem forma de saber se ele de facto
o é.
Consequências
da falta de fundamentação
Diogo Freitas do Amaral considera
que, se faltar a fundamentação a um ato administrativo ou se esta não cumprir
todos os requisitos exigidos por lei, este ato é ilegal por vício de forma e
anulável nos termos do artigo 163º/1 do CPA[9].
Contudo, existe um debate sobre o
desvalor aplicável nesta situação, defendendo alguma parte da doutrina que o
dever de fundamentação é um direito fundamental que caso seja violado cabe na
alínea d) do 161º/2 do CPA sendo por isso nula. Vasco Pereira da Silva, considera
que existe um direito fundamental à fundamentação do ato com base no artigo 268º/3
da CRP que refere o dever de fundamentação de atos que afetem direitos ou interesses
legalmente protegidos e ainda o artigo 20º/1 da CRP, que assegura a todos o
acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses
legalmente protegidos, e como acima se mencionou, a falta de fundamentação dificulta
uma impugnação por parte dos lesados visto que estes não conhecem as razões que
levaram à tomada daquela decisão. Estes argumentos são tipicamente afastados
pelo facto de existir um elenco de direitos fundamentais na CRP que não
menciona o direito à fundamentação e também pelo facto de a falta de
fundamentação não tornar impossível o acesso aos tribunais, considerando que os
particulares continuam a conseguir fazê-lo, fazem-no é com dúvidas acerca da
legalidade ou ilegalidade da decisão.
Por estas razões se considera que não existe um direito
fundamental à fundamentação e que, portanto, quando o dever de fundamentação
for violado será caso de anulabilidade nos termos do artigo 163º/1 do CPA e não
de nulidade.
[1] Crf. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2021,
p. 321
[2]
Crf. Ob. cit. p. 245
[3] Crf. Ob. cit. p. 323
[4] Crf. Ob. cit. p. 323
[5] Crf. Ob. cit. p. 322
[6] Crf. RUI MACHETE, O processo
Administrativo Gracioso Perante a Constituição Portuguesa de 1976, Estudos
de Direito Público e Ciência Política, Lisboa, 1991, p. 380
[7] Crf. MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Administrativo, 7ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1965, pp. 252 a
255
[8] Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito
Administrativo, volume I, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 467 a 476
[9] Crf. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2021,
p.326
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