O Dever de Fundamentação do ato administrativo

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 O Dever de Fundamentação do ato administrativo

    De um modo muito sumário, e indo ao encontro do disposto no artigo 148º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), corresponderá o ato administrativo, enquanto instrumento da fundamentação, "às decisões dos órgãos da administração, que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta". 

    A fundamentação, por sua vez, de acordo com a ideia sustentada por Marcelo Rebelo de Sousa, consistirá na "explicitação dos motivos de facto e de direito que elevaram o autor do ato à sua adoção". Ou seja, a fundamentação corresponderá, no fundo, à enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar um ato ou a dotá-lo de certo conteúdo, o que, como veremos, é algo de extrema importância no Direito Administrativo.

    Neste sentido, o Dever de Fundamentação encontra-se regulado nos artigos 152º e 153º do CPA e no artigo 268º/3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), de onde podemos retirar as suas mais variadas disposições gerais e requisitos, como o facto de este dever não surgir no nosso ordenamento jurídico de forma generalizada para todos os atos administrativos, restringindo-se, antes, ao elenco de atos consagrados nas várias alíneas do nº1 do artigo 152º do CPA e aos casos em que a lei especialmente o exija.

  Tenha-se, ainda, em mente, o disposto no nº2 do mesmo artigo, pelo qual, “salvo disposição legal em contrário”, não carecem de fundamentação: "os atos de homologação de deliberações tomadas por júris e as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal".

    Ademais, a lei estipula um regime jurídico específico para três casos particulares: no que se refere aos atos praticados por forma oral, a sua fundamentação deve constar da respetiva ata e, se não houver ata, os interessados têm o direito a requerer a sua redução a escrito, nos termos do art. 154º, do CPA; quando na presença de uma declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, dá-se o dever de fundamentação como cumprido (art. 153º/1 do CPA); no caso especial das deliberações sujeitas ao dever de fundamentação tomadas por escrutínio secreto, aí a fundamentação é feita pelo presidente do órgão colegial após a votação (CPA, art. 31º, nº 3).

    Portanto, a fundamentação preenche, essencialmente, quatro funções: 

1. esclarece os particulares, como decorrência do Princípio da Colaboração da Administração Pública com os particulares; 
2. confere publicidade e transparência à atividade da administração pública; 
3. incentiva a administração a formar adequadamente as suas decisões, na medida em que sabe que terá que fundamentá-las; 
4. permite o controlo autónomo da administração pública, especialmente importante ao nível dos atos praticados ao abrigo da margem de livre decisão, na medida em que os vícios de que aquelas padecem podem, frequentemente, retirar-se, direta ou indiretamente, da sua fundamentação. 

    Assim, para ser válida, esta figura deve obedecer a certos requisitos formais, todos eles presentes nos artigos 153º/1 e 3 do CPA e no artigo 268º/4 da CRP: 

    1) Deverá ser expressa;
    2) Deverá ser clara;
    3) Deverá ser congruente;
    4) Deverá ser suficiente; 
    5) Deverá ser acessível. 

    Finalmente, a inobservância do disposto nos artigos referidos, ou seja, a eventual inexistência ou insuficiência de fundamentação, gerará vício de forma, o qual, por sua vez, implicará a nulidade ou anulabilidade do ato, consoante a visão doutrinária adotada.

    Os defensores de que a falta  do dever de fundamentação acarreta a nulidade, como Vasco Pereira da Silva, com base no artigo 161º/2, alínea d), do CPA, apresentam como argumento o facto de os particulares não conseguirem impugnar um ato que não está fundamentado, por não saberem quais as normas utilizadas para a ponderação, ficando, assim, condicionado o acesso dos particulares aos tribunais (que, segundo o disposto no artigo 20º/1, da CRP é um direito a todos assegurado).

    Opostamente, apesar de o dever de fundamentação ter expressão na Constituição e de se traduzir numa importante garantia dos particulares contra o poder da administração, a maioria da doutrina, onde se inclui Freitas do Amaral, não tende a defender que o desvalor da falta de fundamentação se reporta ao conteúdo essencial de um direito fundamental, o que impede que o vício tenha como consequência a nulidade, mas antes anulabilidade, com fundamento no artigo 163º/1 do CPA.

    (1) Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Lisboa, 2006, p. 147.

Bibliografia

    Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Lisboa, 2006. 
    Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, v. II.
    Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 21/01/21, nº 2278/19.7.
    Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 16/12/21, nº 1077/21.0. 

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