Interpretação do Ato Administrativo vs Intepretação da Lei no Código Civil

Interpretação do Ato Administrativo:

 

I. Introdução:

O post presente tem como propósito comparar a interpretação do ato administrativo com as regras da interpretação da lei, introduzidas pelo Artigo 9º do Código Civil (doravante CC). A relevância deste trabalho reside no facto de, como salientam os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, o legislador não ter criado normas específicas de interpretação do ato administrativo, como sucede com a lei, que tem como regras de interpretação os Artigos 9º a 11º do CC, e o negócio jurídico, cujas regras de interpretação se encontram previstas nos Artigos 236º a 239º da mesma legislação[1].

II. Definições:

Para atingir o objetivo proposto é fundamental começar por apresentar algumas definições, especialmente a definição de ato administrativo. Muitas definições poderão ser dadas, mas o ponto de partida terá de ser o Artigo 148º do CPA, visto que o legislador se ocupou de apresentar um conceito daquele. Deste Artigo retira-se que o ato administrativo é uma decisão que visa produzir efeitos numa situação individual e concreta, podendo-se ainda acrescentar a sua componente vinculativa e conteúdo resolutivo, tal como a produção de efeitos externos. Para completar esta definição, optámos pela definição apresentada pelo Professor Freitas do Amaral: “é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”[2] (ênfase acrescentada). Destas definições retiramos que os atos administrativos produzem efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, afastando-se de figuras como a lei e o regulamento administrativo, que se apresentam como gerais e abstratos. Deste modo, como referem os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a interpretação da declaração administrativa será forçosamente diferente, visto que está particularmente ligada ao seu destinatário e à situação visada[3].

É possível abordar, também, os objetivos da interpretação da lei e da interpretação do ato administrativo. A primeira tem como principal objetivo retirar regras jurídicas da lei sujeita a interpretação, de modo a aplicá-las aos casos concretos, tal como “encontrar a sua razão de ser como elemento de um raciocínio prático”[4]. Por outro lado, a finalidade da interpretação do ato administrativo apresenta algumas especificidades. Segundo o Professor Mário Esteves de Oliveira, a interpretação do ato administrativo é um processo bastante mais exaustivo, na medida em que será necessário determinar a que tipo de ato pertence, qual o significado da declaração de vontade nele explanada, que efeitos pretende produzir, podendo haver a situação de ser a lei a definir, e “quais são as operações jurídicas e materiais a levar a cabo para que os efeitos queridos pelo órgão ou legislador se traduzam efetivamente no mundo jurídico ou material”[5]. O Professor Freitas do Amaral apresenta, ainda, uma definição de interpretação do ato administrativo: “o conjunto de operações jurídicas que se traduzem na determinação do sentido e do alcance juridicamente relevante do ato administrativo"[6].

III. Conceção subjetivista vs Conceção objetivista:

Para dar início ao desenvolvimento do tema deste post é capital esclarecer uma questão que também surge na interpretação da lei: averiguar se com a interpretação do ato administrativo procuramos apurar o sentido que o autor lhe quis dar, isto é, levar a cabo uma interpretação dominada pela conceção subjetivista, ou se procuramos descobrir o sentido que o ato objetivamente tem, realizando uma interpretação seguindo a conceção objetivista. Segundo os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a resposta é a primeira opção. Os autores justificam esta afirmação indicando que como o ato administrativo, sendo um ato vinculativo, decisório e com um conteúdo resolutivo, “decorrente da autotutela declarativa de que a administração goza na prossecução do interesse público, pela qual o seu autor é responsável e para o qual está legitimado”. Assim, não seria racional realizar a interpretação seguindo uma outra conceção, na medida em que isso poderia determinar uma interpretação que o autor não lhe quis dar, o que acabaria por frustrar “a legitimidade da administração para a prossecução do interesse público”[7].

O Professor Freitas do Amaral, embora não aborde este tema diretamente, parece dar algumas luzes sobre a sua posição. De acordo com o Professor, no caso de atos vinculados, aquilo que mais releva é apurar o disposto na lei, interpretando-se o ato, o mais possível, de acordo com as exigências legais formuladas. Todavia, quando se trate de atos discricionários, interessa sobretudo a vontade real do autor do ato administrativo e, na falta desta, a vontade hipotética do mesmo, isto é, “a vontade que o órgão competente teria manifestado se houvesse previsto o ponto omisso”, aplicando, assim, o critério estabelecido pelo legislador no Artigo 239º do Código Civil[8].

IV. Quem pode Interpretar?

A interpretação do ato administrativo pode ser levada a cabo pela própria Administração, como pelos tribunais, que são as entidades a quem cabe a última palavra sobre a interpretação do ato. O Professor Marcello Caetano indica que cabe, ainda, à doutrina realizar essa atividade[9]. O Professor Freitas do Amaral indica que quando a Administração interpreta os seus atos administrativos fá-lo através de atos interpretativos ou aclarações. O autor referido salienta que quando o ato interpretativo se contém nos limites do ato interpretado, escolhendo uma das interpretações que este na verdade comporta, dá-se uma aclaração declarativa ou confirmativa, visto que o ato interpretativo apenas vem confirmar que umas das interpretações é a correta. Nas palavras do Professor Mário Esteves de Oliveira, o órgão administrativo declara qual o completo e inequívoco sentido que deve ser dado ao ato e, como tal, tem eficácia retroativa, pois o sentido esteve sempre no ato, a Administração apenas confirmou[10]. Por outro lado, se o ato interpretativo excede aqueles limites, já estamos perante uma revogação ou modificação do ato interpretado. Isto porque a Administração atribui um sentido completamente novo ao ato primário, mas fá-lo sobre a pretensa de que está a realizar uma mera interpretação. A esta figura dá-se o nome de aclaração revogatória ou modificativa, aplicando-se, como indica o Professor, o regime da revogação dos atos administrativos, previsto nos Artigos 165º e seguintes do CPA, como prevê o Artigo 173º/1 do mesmo Decreto-Lei[11].

V. Meios/Elementos da Interpretação do Ato Administrativo:

Como o legislador não se ocupou de criar um Artigo sobre a interpretação do ato administrativo, coube à doutrina e jurisprudência a definição dos elementos/regras de interpretação desta figura.

De acordo com o Professor Marcello Caetano e o Professor Mário Esteves de Oliveira, os principais elementos da interpretação do ato administrativo são os termos, isto é as palavras do ato, a letra, o elemento textual; a natureza do ato/o tipo legal do ato, na medida em que em que fornece alguma luz, pois deverá presumir-se que o autor do ato procurava obter os efeitos que normalmente estão associados a esse tipo de atos; as circunstâncias/circunstâncias histórico-ambientais em que o ato foi produzido, tendo em conta, especialmente, os elementos constantes do processo administrativo e o possível pedido sobre o qual o órgão autor se pronunciou; os motivos da produção do ato e o fim que o autor procurou alcançar; e as praxes administrativas, pois, como indicam os autores, elucidam sobre o sentido que se costuma atribuir a determinadas condutas do órgão[12].

Os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos apresentam uma lista de elementos um pouco menos densa em número, mas na prática a densidade é semelhante. Segundo estes autores, os elementos (referem-se a eles como argumentos) a considerar na interpretação do ato administrativo são: os argumentos linguísticos, ou seja, o ponto de partida terá de ser sempre a formulação linguística do ato; os argumentos genéricos, que engloba “o requerimento inicial, o ato de abertura oficiosa do procedimento, as autorizações e aprovações intra-administrativos e os pareceres emitidos no decurso do procedimento, o relatório do instrutor, o sentido provável da decisão submetido a audiência dos interessados e os requerimentos, petições e oposições”, e outros atos e formalidades emitidos pela Administração, que sejam relevantes para realizar a interpretação; argumentos sistemáticos, isto é, a interpretação deve considerar e articular as diversas prescrições contidas noutros atos administrativos que sejam relevantes e outras prescrições contidas no próprio ato interpretado, deve ser conforme às normas jurídicas, tanto constitucionais como legais, que são aplicáveis ao ato, e considerar os fins normativamente definidos para o ato que está a ser objeto de interpretação; argumentos retirados dos comportamentos posteriores da administração e do destinatário do ato, ou seja, deverá dar-se importância aos comportamentos subsequentes da Administração, como atos secundários que tenham como objeto o ato interpretado, e do destinatário, como recursos, reclamações, etc.[13].

Já o Professor Freitas do Amaral apresenta uma lista de elementos consideravelmente mais extensa[14], mais precisamente, nove elemento: o texto da decisão (que como vimos todos os Professores citados consideram ser um dos elementos); os respetivos fundamentos; os elementos constantes do procedimento administrativo; o comportamento posterior da Administração ou do particular; o tipo legal do ato; as normas aplicáveis; o interesse público a prosseguir; as praxes; e os princípios gerais do Direito Administrativo. O Professor aproveita, ainda, uma presunção definida pelo Código Civil no seu Artigo 9º/3, defendendo que se deverá presumir que o ator do ato administrativo soube exprimir o seu pensamento em termos adequados[15] (outro ponto em que as duas interpretações se aproximam).

Assim, é possível concluir que, embora com conceitos diferentes e modos distintos de estruturar os elementos, os vários Professores aproximam-se, na medida em que enumeram, na grande maioria, os mesmos elementos.

Por sua vez, a interpretação da lei, nos termos do Código Civil, envolve a conjugação de 4 elementos: o elemento literal, que como vimos todos os Professores consideram ser o ponto de partida e um limite da interpretação; o elemento histórico, que se assemelha circunstâncias histórico-ambientais consideradas na interpretação do ato; o elemento sistemático, que talvez se possa aproximar às praxes, da natureza/tipo legal do ato, da interpretação conforme a outros atos administrativos relevantes, etc.; e, por fim, o elemento teleológico, que também se verifica na interpretação do ato, ao fazer-se referência aos motivos da produção do ato e o fim que o autor procurou alcançar. Deste modo, verificamos que os dois tipos de interpretação se aproximam em certa medida, não obstante haver certos elementos específicos para a interpretação do ato.

O Professor Freitas do Amaral refere, ainda, que estas regras são aplicáveis mutatis mutandis na integração de lacunas do ato administrativo. Em primeiro lugar deve recorrer-se à lei para preencher a lacunas dos atos vinculados e, como já vimos antes, dá-se uma relevância maior à vontade do autor do ato na integração de lacunas de atos discricionários[16].

VI. Natureza Jurídica da Interpretação:

De acordo com o Professor Freitas do Amaral, num primeiro momento, o Supremo Tribunal Administrativo considerou que a interpretação do ato jurídico constituía matéria de facto e, como tal, as decisões tomadas pelos tribunais de instância nesse âmbito não poderão ser questionadas no recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, “visto tratar-se de um recurso de revista”.

Todavia, e como explica o Professor, não se pode confundir uma interpretação da vontade psicológica de um indevido com a interpretação da vontade normativa de um órgão de uma pessoa coletiva, que será uma questão de direito, na medida em que nesta última é levado em conta o sentido da lei. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo, como refere o autor, parece considerar, neste momento, a interpretação do ato administrativo como matéria de direito e, deste modo, é suscetível de recurso de revista[17].

VII. Conclusão:

Tendo em conta o que foi exposto supra podemos a afirmar que as regras da interpretação dos atos administrativos aproximam-se das regras da interpretação da lei, na medida em que se enquadram naquelas algumas (ou mesmo todas) das regras enunciadas no Artigo 9º do Código Civil. Todavia os elementos da interpretação do ato administrativo são mais aprofundados e apresentam algumas especificidades face à natureza individual e concreta do ato administrativo.

João Alegria
Aluno número 64436
Turma B Subturma 12

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[1] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, (2006), p. 146.

[2] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 199.

[3] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, (2006), p. 146.

[4] Cfr, Miguel Teixeira de Sousa, Introdução ao Direito, Almedina, Coimbra, (2020), p. 347.

[5] Cfr, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, (1984), p. 528.

[6] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), pp. 349-340.

[7] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, (2006), p. 146.

[8] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 341.

[9] Cfr, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo Tomo I, 10º Ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1984, 3º Reimpressão, p. 488.

[10] Cfr, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, (1984), p. 529.

[11] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 341.

[12] Cfr, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo Tomo I, 10º Ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1984, 3º Reimpressão, p. 489 e Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, (1984), p. 529.

[13] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, (2006), pp. 147-148.

[14] O tamanho da lista relaciona-se com o facto do Professor não criar elementos mais gerais que englobem vários subelementos, mas opta por autonomizar os mesmos.

[15] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 340.

[16] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 342.

[17] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II 4ª Ed., Almedina, Coimbra, (2018), p. 342.