Exercício Prático n.º4: regulamentos internos

 Exercício Prático n.º 4: 

Comente a seguinte afirmação: “Os regulamentos internos, que não contendem com a esfera jurídica de ninguém, são emanados com fundamento no genérico poder de auto-organização interna que assiste a todas as estruturas organizadas, pelo que não carece de previsão legal que os legitime” (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 3.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, p.142).

 

Como introdução, afigura-se importante dar uma noção de regulamento, que segundo o disposto no Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) estes são “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”. [1] – artigo 135.º CPA.[2]

 

Da noção de regulamento podemos retirar três elementos essenciais: um elemento de natureza material; outro de natureza orgânico-formal; e um terceiro elemento de natureza funcional. 

Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas, isto porque apresenta características de generalidade a abstração.

 

Desta forma, podemos dizer que o regulamento se caracteriza como uma como norma geral (isto é, com destinatários indeterminados) e abstrata (aplicável a situações da vida indeterminadas), de execução permanente (“vigência sucessiva”), isto é, não se esgota numa única aplicação, aplicando-se sempre que se verifiquem as situações típicas que nele forem previstas: a esta característica a doutrina tradicionalmente designa como pretensão imanente de duração- o regulamento é um ato suscetível de se aplicar  um número indeterminado de vezes, a um número indeterminado de situações e de pessoas.[3]

O regulamento distingue-se do ato administrativo que está, em princípio, vocacionado para se aplicar a destinatários individualizados, isto é, um indivíduo, uma pessoa coletiva, uma empresa e relativo a uma situação concreta, consumindo nela os seus efeitos jurídicos.[4]

Do ponto de vista orgânico-formal, o regulamento é, por via de regra, ditado por um órgão de uma pessoa coletiva pública integrante da Administração Pública, sendo que para exercer poderes regulamentares, é necessário que exista uma lei habilitante (artigo 136.º, n. º1 do CPA).[5]

 

Por fim, o elemento funcional, importa referir que o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo.[6]Como se trata do exercício de uma função administrativa, a atividade regulamentar não é um poder livre e discricionário,[7] estando sujeito ao princípio da legalidade, como mais adiante será demonstrado.

 

Existem vários tipos de regulamentos, sendo que uma das principais classificações e a que aqui se coloca em questão é a que tem em conta a sua eficácia, e que se distingue entre regulamentos externos e regulamentos internos.

 

Tal como aponta o Professor Fʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ Aᴍᴀʀᴀʟ, os regulamentos internos são aqueles que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam; [8] pelo contrário, os regulamentos externos, tal como mencionado anteriormente,  são os únicos considerados na definição legal do artigo 135.º do CPA, e que são aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares.

 

O fundamento do poder regulamentar, hoje em dia, no Estado Social de Direito reside na Constituição e na lei, tendo em conta o princípio da legalidade.[9]  Regra geral, podemos então dizer que à face da Constituição não são admissíveis regulamentos desprovidos de fundamento legal. 

No entanto, excetuam-se, de acordo com o entendimento maioritário da doutrina certos casos em que ao contrário da regra geral, o poder regulamentar existe mesmo sem que a Constituição ou a lei o prevejam, nomeadamente os regulamentos internos que os órgãos das diferentes pessoas coletivas compõem a Administração têm, por natureza, o poder de fazer regulamentos internos. O fundamento para este entendimento é, porém, objeto de discussão doutrinária, sendo que o Professor Fʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ Aᴍᴀʀᴀʟ entende que o fundamento jurídico do poder de fazer regulamentos internos é o poder de direção, próprio do superior hierárquico, uma vez que quem pode dar ordens concretas e individuais, deve também poder formular instruções genéricas, se tal for necessário para uniformizar a ação dos serviços administrativos. [10]

 

Posição inversa assume o Professor Jᴏsᴇ́ Cᴀʀʟᴏs Vɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ ᴀɴᴅʀᴀᴅᴇ, que defende que o fundamento da competência regulamentar interna se funda num poder implícito de auto-organização administrativa, e que por isso, não precisa de previsão expressa da lei.[11]

 

Também o Professor Pᴀᴜʟᴏ Oᴛᴇʀᴏ defende que todas as entidades públicas e todas as suas estruturas orgânicas possuem sempre competência para, em nome da boa administração, emanar regulamentos internos, sendo que essa competência para a feitura de regulamentos internos não carece de expressa norma legislativa habilitante, vigorando no silêncio da lei um poder geral de auto-organização interna das estruturas administrativas, tratando-se este, de um poder de base consuetudinária.[12]

                                              

O Professor Jᴏsᴇ́ Eᴅᴜᴀʀᴅᴏ Fɪɢᴜᴇɪʀᴇᴅᴏ Dɪᴀs e a Professora Fᴇʀɴᴀɴᴅᴀ Pᴀᴜʟᴀ Oʟɪᴠᴇɪʀᴀ defendem que a competência regulamentar interna se fundamenta no poder de autorregulamentação e auto-organização da Administração, designadamente no poder que as autoridades superiores têm para disciplinar as autoridades subalternas, sendo que tal poder não carece de autorização especial, uma vez que se entende que ele está institucionalmente concedido, de um modo geral, às autoridades hierarquicamente superiores, não sendo necessária disposição expressa da lei para que lhes seja reconhecido.[13]

 

 

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[1] Segundo o Professor Fʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ Aᴍᴀʀᴀʟ, os regulamentos administrativos são “as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”, em Curso de Direito Administrativo, II, com a colaboração de Pᴇᴅʀᴏ Mᴀᴄʜᴇᴛᴇ e Lɪɴᴏ Tᴏɢᴀʟ, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, p. 145. 

[2] Tal como aponta o Professor Paulo Otero, o CPA de 2015 circunscreve o conceito de regulamento aos que “visem produzir efeitos jurídicos externos”, isto significa que o CPA apenas se aplica a tais regulamentos, encontrando-se excluído do seu âmbito de operatividade os regulamentos internos, salvo solução legal específica em contrário, em Direito do Procedimento Administrativo, I, Coimbra, Almedina, 2016, reimpr., pp. 304-305. 

[3] José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira em Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2010, p. 147. 

[4]Jᴏsᴇ́ Cᴀʀʟᴏs Vɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ Aɴᴅʀᴀᴅᴇ, Lições de Direito Administrativo, 5ªed., Coimbra, Coimbra Jurídica, 2017, p. 144 e Freitas do Amaral, Curso, II, p. 148.

[5]Fʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ Aᴍᴀʀᴀʟ, Curso, II, p. 149.

[6]Fʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ Aᴍᴀʀᴀʟ, Curso, II, p.150.

[7]Jᴏsᴇ́ Fᴏɴᴛᴇs, Curso breve sobre o Código do Procedimento Administrativo, Coimbra, Coimbra Editora, 2001, p. 48. 

[8] De acordo com o Professor Vɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ Aɴᴅʀᴀᴅᴇ, os regulamentos são internos quando se limitam a disciplinar a organização ou funcionamento de uma pessoa coletiva ou de um órgão, na medida em que não tenham um carácter relacional nem envolvam dimensões pessoais.

[9] Que se encontra consagrado na nossa ordem jurídica no artigo 266.º, n.º 2 da CRP e no artigo 3.º do CPA e que segundo o Professor Mᴀʀᴄᴇʟᴏ Rᴇʙᴇʟᴏ ᴅᴇ Sᴏᴜsᴀ e Aɴᴅʀᴇ́ Sᴀʟɢᴀᴅᴏ ᴅᴇ Mᴀᴛᴏs, para se compreender o princípio da legalidade, é fundamental ter-se a noção de que a subordinação jurídica por si traduzida pode comportar duas dimensões diferentes (preferência de lei e precedência de lei)., Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais, I, Lisboa, Dom Quixote, 2004, p. 153.

[10] Curso, II, pp. 164-166; também o Professor Jᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs defende que os regulamentos internos se fundam no poder de direção do superior hierárquico., Introdução ao Direito Administrativo, p.64. 

[11] Em Lições de Direito Administrativo, p. 145. 

[12] Direito, I, pp. 303-304.

[13] Noções, p. 158.