Descrição do Procedimento Administrativo

Descrição do Procedimento Administrativo 

Em primeira instância, a noção de procedimento administrativo encontra-se fixada no artigo 1º do Código do Procedimento Administrativo (que, no âmbito deste trabalho, será abreviado de ora em diante para CPA), descrita como “a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.”

Do entendimento que adquirimos ao longo do semestre, o procedimento administrativo rege-se e estrutura-se por uma série de corolários basilares, sendo estes fundamentalmente o seu caráter documental (um dos principais defensores deste qualidade é Marcello Caetano, que desenvolve a importância no Direito Administrativo de registar e codificar de forma a conservar para o futuro a ponderação completa e segura), o seu formalismo simplificado (a lei traça apenas algumas linhas formais, permitindo a maleabilidade), a sua natureza inquisitória [1], o princípio da desburocratização e eficiência [2], o princípio da colaboração da Administração com os particulares (consagrado no artigo 11º do CPA), o direito de informação dos particulares e sua participação na formação de decisões que lhes respeitem (que remete para o artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa ou CRP), o princípio da decisão (alusivo ao artigo 13º do CPA), da gratuitidade ou garantia (artigo 15º CPA), da proteção de dados pessoais (artigo 18º CPA) e o princípio da cooperação legal com a União Europeia (presente no artigo 19º CPA). É assente que o procedimento administrativo se reveste de diferentes classificações alusivas a critérios de objeto assim como a inclusão de exceções ao método supletivo, no entanto a título desta análise sucinta basear-me-ei apenas na dissecação e análise do regime comum para um melhor entendimento do sistema substancial em que se alicerça esta temática. 

Nos termos do artigo 53º do CPA, o procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou mediante solicitação dos interessados. Apurando a quem o cabe desencadear, estamos perante um procedimento de iniciativa pública ou de iniciativa particular. [3] O procedimento decisório de 1º grau conhece várias fases ou etapas, com base nos artigos 102 e seguintes do CPA: estas estirpes repartem-se como a fase inicial, fase da instrução, fase da audiência dos interessados, fase da preparação de decisão, de decisão e fase complementar ou integrativa de eficácia.

• → Fase inicial:

Etapa em que se inicia o procedimento do ato administrativo, que se pode suceder por impulso da entidade administrativa competente ou por iniciativa particular, como mencionado brevemente na introdução feita acima.

• Se for entendido que estamos perante a iniciativa pública ou administrativa, o procedimento é notificado às pessoas potencialmente afetadas e nominalmente identificáveis pelo órgão desencadeado - artigo 110º CPA. Neste caso há procedimento de origem numa decisão livre da administração.

• Por outro lado, estando presente uma iniciativa particular, dispõe [4] o artigo 102º, nº1 (e o regime contido nos seguintes artigos) do CPA que o requerimento apresentado pelo particular deve ser formulado por escrito, ressalvando situações previstas na lei, contendo uma série de pressupostos de que o regime dispõe. 

Nesta fase inicial pode também haver a adoção de medidas provisórias que se mostrem necessárias, justificadas pelo receio que possa constituir-se uma situação de facto consumado ou se possam produzir efeitos de difícil reparação. Acrescente-se que, em virtude deste caráter de urgência, não carece de audiência prévia, devendo fixar o prazo de vigência e fundamentação (artigo 89º do CPA).

• → Fase da instrução:

Por sua vez, prevista nos artigos 115º e seguintes do CPA, destina-se a averiguar os factos para ser tomada uma decisão final. Em ordem a ser alcançada a verdade material, a administração deverá efetuar um conjunto de diligências probatórias (ex: vistorias, avaliações, audição de testemunhas...), rege nesta matéria o princípio do inquisitório - artigo 58º CPA, onde se procura uma decisão legal e justa.
De entre os mais variados meios de intrusão, a prova documental assume especial relevo. Em primeiro lugar devem os factos ser averiguados (artigo 115º  nº1 CPA), conjugando-se com o ónus da prova -  artigo 116º CPA, que confere, igualmente, que os interessados dispõem de poderes instrutórios como a junção de documentos e pareceres; Segundamente, não carecem de prova, os factos que o responsável pela direção tenha conhecimento (artigo 115º, nº 2 e 3 CPA); Em terceiro lugar, a regra da livre apreciação da prova, artigo 119, nº2 CPA; Por fim, a admissibilidade de recurso a todos os meios de prova (artigo 115º CPA).
À legitimidade para intervir, havendo todo um conjunto de direitos procedimentais, destaca-se o direito à informação procedimental, direito de requerer medidas provisórias e o direito de juntar documentos e pareceres (artigos 82º, 89º e 116, nº3 do CPA).

Esta fase atende ao princípio da imparcialidade, tanto na sua vertente positiva, como negativa.

• → Fase da audiência dos interessados: 

A audiência dos interessados estrutura-se no pressuposto pelos artigos 121º e seguintes do CPA. Atualmente, esta etapa possui dignidade constitucional, consagrada nos artigos 2º e 267º da CRP), bilateralmente estruturada por dois princípios gerais da atividade administrativa: o princípio da colaboração administração com os particulares (artigo 11º do CPA) e o princípio da participação (artigo 12º do CPA). 
A audiência dos interessados nos processos sancionatórios era denominada direito de defesa (artigos 32º, nº10 e 269º, nº3 da CRP).

Outrora, numa Administração de autoridade (não participada pelos particulares), o ato decisório constituía para o interessado uma surpresa. Hoje em dia, na Administração participada, o interessado é chamado a colaborar com o órgão competente na tomada da decisão final - como estipula o artigo 121º,  nº1 do CPA, os interessados têm o direito a ser ouvidos no procedimento antes da tomada da decisão final, devendo ser informados do sentido provável desta (os interessados têm o direito a formular e exprimir o seu próprio juízo valorativo acerca dos factos) - artigo 122º ,nº1, do CPA.

Nos termos do artigo 124º, nº1 do CPA, a  possível não realização da audiência ocorrerá, por exemplo, quando a decisão não seja urgente e/ou os interessados tenham solicitado o adiamento a que se reporta o nº2 do artigo 123º. Em qualquer dessas situações, devem constar da decisão final as razões da não realização da audiência (artigo 124º, nº2).

O grande problema que se coloca é quanto à sanção da falta de audiência prévia - estamos perante um vício de forma. Podemos, assim, lidar com uma sanção de nulidade ou de mera anulabilidade.

A nulidade sanciona vícios mais graves, são nulos os atos para os quais a lei exprime essa forma de invalidade (artigo 161º, nº1 do CPA). O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade pelo artigo 162º, nº1.

A anulabilidade, sanção que melhor se ajusta à natureza do sobredito vício formal e, como tal, a qual mais se recorre (artigo 163º do CPA). Apenas nos já mencionados processos de índole sancionatória, a falta de audiência gerará a nulidade do ato final do procedimento.

• → Fase de preparação da decisão: 

Muitos autores não reconhecem a autonomia desta fase, porém, seguindo a tese do professor Diogo Freitas do Amaral, parece relevante fazê-lo.

Nesta etapa, a Administração pondera adequadamente o quadro traçado nas fases anteriores. À luz dos elementos recolhidos nas fases anteriores, a Administração prepara-se para decidir, por despacho (órgão singular), ou deliberação (órgão colegial) após reunião. 

Retira-se do artigo 125º CPA que, se a instrução for insuficiente, se ordenem novas diligências (complementares que se mostrem convenientes). 

Ainda nesta fase, o diretor do procedimento formula proposta de decisão (pelo artigo 126º cujo âmbito se estende para a fase seguinte, que passo a analisar).

• → Fase da decisão:

O procedimento aproxima-se do seu ato principal, da sua forma final.

Dispõe o artigo 126º do CPA que, quando o responsável pela direção do procedimento não for o órgão competente para a decisão final, este elabore um relatório no qual indica o pedido do interessado e resume o conteúdo do procedimento. 

Poderá ocorrer a extinção do procedimento administrativo, por desistência ou renúncia (ex: o não pagamento das taxas ou despesas do procedimento).

O ato final, que coroa o procedimento administrativo, pode promanar de um órgão singular ou de um órgão colegial. Na primeira hipótese, nada de especial haverá a assinalar; na segunda, importa ter presentes as regras específicas de constituição e funcionamento desse tipo de órgãos administrativos, que surgem consagradas nos artigos 21º e seguintes do CPA.

Os artigos 151º e 152º do CPA, por sua vez, indicam e revelam que o ato administrativo deve ser devidamente fundamentado, nos termos do artigo 153º do CPA.

De maneira geral, aplicam-se à decisão final as regras de Direito Administrativo que constam da IV Parte do CPA, que “disciplinam genericamente o regulamento, o ato administrativo ou o contrato administrativo, conforme for o caso”. [5]

• → Fase complementar ou integrativa de eficácia:

Uma vez praticado o ato principal do procedimento administrativo, a lei faz depender a efetiva produção dos respetivos efeitos. Quer dizer: a circunstância de determinado ato de existir no mundo jurídico, não significa que este esteja apto, imediata e automaticamente. Para que isso suceda, pode reclamar-se a prática de atos de controlo preventivo, atos de adesão ou aceitação dos particulares, atos de publicação, etc.

Quanto à publicação do ato, refira-se que ela só é obrigatória quando exigida por lei - artigo 158º, nº1 do CPA - sendo esse o caso, a sua falta tem, como consequência a ineficácia do ato em questão. O artigo 159º do CPA implica que quando a lei impuser a publicação do ato, deve a mesma ser feita no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública, e na Internet no prazo de 30 dias. Nesta fase complementar do procedimento, são praticados certos atos materiais (arquivamento de documentos).

Concluindo, e citando a observação pertinente que Freitas do Amaral inclui na sua introdução da figura do procedimento administrativo, a “atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões (...): antes de cada decisão há sempre numerosos atos preparatórios a praticar, estudos a efetuar, averiguações a fazer, exames e vistorias a realizar, informações e pareceres a colher, etc. E depois de tomada a decisão, novos trâmites há a percorrer: registos, controlos, vistos, publicação, notificações aos interessados, etc.” [6] Assim, basta ressalvar a complexidade e multitude que envolve a atividade administrativa, sendo o presente ensaio relativo, apenas, à observação e dissecação objetiva das fases que constituem o procedimento administrativo, nunca descartando a importância de um estudo intensivo e minucioso das restantes vertentes que relevam para o Direito Administrativo. 

[1] Diogo Freitas do Amaral defende que “Os Tribunais são passivos: aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, só decidem sobre o que aqueles lhe tiverem pedido. Pelo contrário, a Administração é ativa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo: assim (...) não está em regra condicionada pela posição dos particulares”. 

[2] garantir a eficácia da ação administrativa; evitar a burocratização; aproximar os serviços públicos das populações; assegurar a celeridade das decisões administrativas; garantir a economia das decisões administrativas; utilização de meios eletrónicos

[3] Esta diferenciação é feita em seguida, incluindo-se na fase inicial do procedimento administrativo.

[4] Estes requisitos formais e materiais ressalvados pelo artigo 102º que rege o requerimento inicial, encontram-se explicitados nas alíneas de a) a g) do nº 1 do mesmo artigo, assim como as exceções previstas constam dos restantes números (2 e 3).

[5] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2011 (2ª edição), p. 362

[6] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2011 (2ª edição), p. 322