Audiência prévia
Introdução
A audiência dos interessados é um direito
dos particulares ou pessoas coletivas cujos direitos e interesses sejam
afetados em virtude da adoção de um determinado ato administrativo. Assim,
através deste trâmite é possível reforçar a abertura comunicativa entre a
Administração Pública e os administrados refletindo, neste sentido, dois
princípios gerais da atividade administrativo, mais precisamente o principio da
colaboração da Administração com os particulares consagrado no artigo 11º/1 CPA
e o principio da participação previsto no artigo 12º CPA.
Dada a importância desta formalidade a doutrina tem vindo a entender que, no âmbito do procedimento do ato administrativo, esta deve ser entendida como uma fase autonomizada das restantes. Deste modo, é possível distinguir cinco fases do procedimento administrativo, sendo estas a fase da iniciativa (artigo 53º e artigos 102º a 114º CPA), a fase preparatória ou de instrução (artigos 115º a 120º CPA), a fase da audiência précia (artigos 121º a 125º CPA), a fase constitutiva ou resolutiva e a fase complementar ou integrativa (artigos 129º e seguintes CPA).
A audiência
dos interessados no geral
Originariamente, o direito à audiência
prévia era entendido como um direito de defesa tendo sido posteriormente estendido
aos procedimentos sancionatórios, através do artigo 32º/10 CRP, e abrangendo
atualmente todos os tipos de procedimentos.
Esta evolução teve uma grande importância no
funcionamento e fiscalização da Administração Pública, já que, inicialmente,
existia uma administração não participada na qual o interessado não tinha meios
para fazer valer judicialmente os seus direitos. Deste modo, a audiência dos
interessados permite a transição para uma Administração participada de modo a
assegurar a intervenção e a expressão dos interesses dos administrados no âmbito
do processo decisório sendo este um direito constitucionalmente consagrado no
artigo 267º/5 CRP. Além disso, no âmbito do procedimento administrativo é
possível identificar também a exigência da audiência dos interessados no caso
do regulamento administrativo (100º e ss. CPA) e no caso do próprio ato
administrativo (121º e ss. CPA).
De facto, no procedimento do ato
administrativo a audiência atuará no sentido de tomar uma decisão concreta na
qual estejam em jogo interesses e direitos dos particulares, enquanto que no
procedimento associado ao regulamento administrativo a audiência prévia aturá quando
neles existam disposições que afetam esses mesmo direitos e interesses, sendo,
para tal, estabelecido o prazo de 30 dias (100º/1).
Assim sendo, entendemos que esta terceira fase do procedimento visa permitir a
intervenção dos interessados nos procedimentos cujas decisões lhes digam
respeito. Importa, neste ponto, esclarecer que, conforme a matéria, o número de
interessados vai variar podendo a audiência prévia atuar de duas maneiras
diversas consoante a variação desse montante[1].
Deste modo, é possível identificar como principais modalidades a audiência dos
interessados e a consulta pública operando esta ultima quando o número de
interessados seja de tal forma elevado que se torna incompatível com a
realização de uma audiência, conforme disposto artigo 100º/3 alínea c) CPA.
Tendo em conta a função desta formalidade
compreende-se que, de modo a garantir o exercício esclarecido deste direito, se
imponha sobre o órgão responsável pela direção do procedimento um dever de
notificação dos interessados (122º CPA) que deve incluir os elementos
necessários para esclarecer os diferentes elementos da proposta e possibilitar um
conhecimento aprofundado da mesma.
Relativamente à forma, verifica-se a
existência de uma certa discricionariedade de escolha podendo o diretor do
procedimento optar por realizar uma audiência de forma oral ou, por outro lado,
de forma escrita (122º/1 CPA). No caso da opção recair para a forma escrita
existirá, igualmente por escrito, a notificação a notificação dos interessados,
estipulando-se um prazo de resposta não inferior a 10 dias (122º/1 CPA). Ao
invés, no caso de se optar pela realização da audiência de forma oral será a
mesma realizada presencialmente ou por meio digital quando assim se justifique
e existam meios elaborando-se, por escrito, uma ata da qual constem as
alegações efetuadas (123º/1 CPA). Note-se que apesar de ser um direito considerado,
por alguma doutrina, como fundamental a falta de comparência à audiência não
culminará no seu adiamento a menos que a mesma seja convenientemente
justificada (123º/2 CPA).
Existem igualmente, nos termos do artigo
124º CPA, situações em que se verifica a possibilidade de dispensa da audiência prévia. Assim, a
audiência será dispensada no caso das decisões urgentes, quando os interessados
solicitem o adiamento da audiência oral e não seja possível a marcação de nova
data, quando a realização da audiência possa certamente comprometer a decisão,
quando se opte pela consulta pública ao invés da audiência prévia, quando os
interessados já se pronunciaram previamente sobre a decisão e, finalmente,
quando o elementos do procedimento conduzem a uma solução favorável para os
interessados. Não esquecendo que, em qualquer um destes casos, a dispensa deve
ser devidamente justificadas consoante as características do caso concreto,
sendo esta justificação incluída expressamente na decisão final (124º/2 CPA).
Por fim, apurado o âmbito e regime de aplicação da audiência prévia importa esclarecer o desvalor associado ao incumprimento desta formalidade sendo esta temática alvo de divergências por parte da doutrina.
O
incumprimento da audiência prévia
A invalidade associada à falta injustificada
de uma audiência prévia tem sido discutida na doutrina. Esta discussão reside,
mais precisamente, na natureza do direito à audiência podendo esta ser ou não
considerada um direito fundamental o que terá consequências na invalidade
associada.
Assim, no entendimento do
Professor Vieira de Andrade a audiência prévia expressa no artigo 267º/5 CRP
não será por si só um direito fundamental, mas antes um garante de outros
direitos fundamentais, ou seja, a audiência prévia garante aos particulares que
serão assegurados outros direitos como o direito de acesso aos tribunais ou o
direito de participação, daí que a ausência de audiência previa deva resultar
na anulabilidade do ato administrativo com fundamento em vicio de forma[2]. Neste entendimento, já que não
estaríamos perante um direito fundamental o desvalor associado seria a
anulabilidade nos termos do artigo 163º/3 CPA.
Por outro lado, numa posição intermédia, destaca-se a conceção do
Professor Paulo Otero no qual o princípio do procedimento equitativo
será um princípio geral de direito que assume a natureza de direito fundamental
por via do artigo 16º CRP, deste modo, a inexistência de audiência prévia não
seria uma verdadeira ofensa a um direito fundamental sendo que o desvalor da
nulidade apenas seria aplicado aos casos em que o desvalor da anulabilidade se
afigure como insuficiente, mais precisamente aos casos que resultariam numa
situação de evidente desvantagem para os particulares[3].
Por fim, na perspetiva do Professor Vasco
Pereira da Silva a falta de audiência dos interessados, quando obrigatória por
lei, constitui uma ilegalidade, mais precisamente um vicio de forma por
preterição de uma formalidade essencial, sendo o vicio gerador de uma nulidade
na medida em que a audiência prévia se trata de um direito fundamental. Alguns
argumentos que sustentam esta posição são, nomeadamente, a consagração do
direito de audiência prévia no artigo 41º/2 alínea a) da CDFUE que é recebida a
nível nacional por via do artigo 8º CRP, a atipicidades dos direitos
fundamentais, ou seja, a existência de um regime aberto que pode abranger
direitos consagrados em leis internacionais, leis infraconstitucionais e normas
fora do capítulo de direitos, liberdades e garantias da CRP, conforme consta do
artigo 16º[4]
Apesar desta divergência, existe um caso em
que a maioria da doutrina e jurisprudência considera que a falta de audiência
viola um direito fundamental, esta caso diz respeito aos procedimentos
administrativos de natureza sancionatória, nos quais está em causa a preterição
de um direito fundamental. A aplicação de sanção tem a lógica de proteção do
arguido, na medida que existe uma censura, não se tratando apenas de um direito
à prenuncia, mas de um real direito à defesa. Assim, a análise destes casos não
se deve limitar interpretação exclusiva e
restritiva do artigo 267º/5 CRP, cuja leitura não parece sustentar a ideia de um
direito fundamental, deve-se sim, em razão do direito de defesa associado ao
caso e consagrado nos artigos 32º/10 e 269º/3 CRP, considerar a existência de
um direito fundamental, já que se trata de um artigo enquadrado num catálogo de
direitos e garantias dos cidadãos.
A jurisprudência tem adotado a primeira conceção, sem prejuízo de existirem algumas decisões no sentido de considerar a audiência prévia como um direito fundamental, entre as quais o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 0429/02, 22 de janeiro de 2004, bem como no mais recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 03478/14, 7 de abril de 2022 que, em ambos os casos, conferem à falta de audiência prévia o desvalor da nulidade nos termos do artigo 161º/2 d) CPA.
Posição
adotada e conclusão
Em função do exposto cabe esclarecer a
posição que se afigura como mais viável. Assim, tendo em conta que o objetivo
principal da Administração Pública é a prossecução do interesse público considera-se
que a posição hibrida defendida pelo Professor Paulo Otero seria aquela que
mais se adequa.
De facto, inserir ou não a audiência no âmbito
dos direitos fundamentais seria vincular à partida a sua invalidade o que, a nível
da segurança jurídica, seria a solução que traria maior estabilidade e uma menor
discricionariedade. No entanto, seriam postos em causa os casos em que nulidade
seria manifestamente excessiva ou, por outro lado, os casos em a anulabilidade
seria insuficiente.
Neste sentido, a apreciação em função do
caso concreto seria a via para garantir a justiça no caso concreto permitindo
ainda uma maior discricionariedade do decisor aquando da análise dos factos em
causa.
Em suma, a audiência prévia é um direito e um dever de extrema importância que permite aos interessados a participação nas decisões da Administração que direta ou indiretamente afetem os seus direitos devendo esta formalidade ser respeitada em todos os casos que não os abrangidos pela dispensa. O desvalor associado ao seu incumprimento, como verificámos, é alvo de algumas divergências existindo decisões que apontam em sentidos diversos.
[1] AROSO DE
ALMEIDA, Mário, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2015, Almedina, p. 110
[2] VIEIRA
DE ANDRADE, José Carlos, Lições de Direito Administrativo, 2017, Imprensa de
Universidade de Coimbra, pp. 225-226
[3] OTERO,
Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, Almedina, 2016, pp.
571-577
[4] PEREIRA
DA SILVA, Vasco, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 2016. Almedina, pp.
429-432
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