Audiência dos Interessados - Direito Fundamental?

 

Audiência dos Interessados – Direito Fundamental?

 

Neste pequeno artigo que irei apresentar, focar-me-ei numa apresentação da audiência dos interessados, no âmbito do procedimento do ato administrativo. O objetivo final, será, nomeadamente, expor a discussão existente, tanto na doutrina como na jurisprudência, quanto a saber se o direito a audiência dos interessados é, ou não, um direito fundamental.

Primeiramente, cabe explicar brevemente o que é a audiência dos interessados. No quadro do procedimento do ato administrativo, o direito à audiência dos interessados (também conhecida como audiência prévia), vem previsto no disposto do art.121º/1, do Código de Procedimento Administrativo (doravante “CPA”). Deste artigo decorre, não só, o direito à audiência prévia, como o dever de a Administração Pública informar os interessados da mesma. Essa informação é feita nos termos do disposto do art.122º, do CPA. A audiência dos interessados, consiste numa das fases mais relevantes do procedimento administrativo e, na verdade, é a expressão de dois princípios gerais de direito administrativo: o princípio da colaboração com os particulares, previsto no disposto do art.11º, do CPA; e o princípio da participação, vertido no disposto do art.12º, do CPA[1]. Este artigo é, também, um reflexo da democracia participativa – princípio fundamental do Estado de Direito Democrático, que se encontra previsto no art.2º, da CRP in fine. A audiência dos interessados é uma fase intermédia do procedimento e encontra-se no meio da fase preparatória e da fase constitutiva. O seu fim, é a defesa dos interesses dos particulares que possam vir a ser afetados com a tomada da decisão em causa no ato administrativo e, pretende garantir o cumprimento da função administrativa dentro dos parâmetros do princípio da boa administração, previsto no disposto do art.5º, do CPA[2]. Não obstante ser um direito, em princípio, aplicável a todos os procedimentos, ele poder ser alvo de dispensa nos termos do art.124º, do CPA. A doutrina, como, por exemplo, João Caupers, tem defendido que a inclusão da fase da audiência dos interessados no procedimento administrativo, poderá considerar-se uma das, senão a mais, importante alteração no CPA[3]. Cabe, ainda, referir, que a audiência dos interessados é uma exigência que decorre do disposto no art.267º/5, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).

Passando, agora, ao objetivo desta explanação, a audiência dos interessados tem sido alvo de polémica na doutrina portuguesa (quase como se fosse uma daquelas celebridades polémicas, que os paparazzi e as revistas cor de rosa, querem sempre na capa), quanto à consequência da falta da sua realização: será uma consequência de anulabilidade, aplicando o disposto no art.163º/1, do CPA; ou será um caso de nulidade, aplicando o disposto no art.161º/2 d), do CPA? Têm-se oposto, nomeadamente, Diogo Freitas do Amaral, Pedro Machete e João Caupers, numa das pontas da corda, e Sérvulo Correia, Luiz Cabral de Moncada, Paulo Otero e Vasco Pereira da Silva, na ponta oposta

Para Diogo Freitas do Amaral, Pedro Machete e João Caupers, a falta de realização de audiência prévia, constitui um caso de anulabilidade, de acordo com o previsto no disposto do art.163º/1, do CPA porque não pode ser considerado um direito fundamental (não sendo, consequentemente aplicável o disposto no art.161º/2, d), do CPA, que gera nulidade). O professor Diogo Freitas do Amaral, não obstante considerar que “o direito subjetivo público de audiência prévia dos interessados é um direito de grande importância no sistema de proteção dos particulares face à Administração Pública, não é um direito incluído no elenco dos direitos fundamentais, que são os direitos mais diretamente ligados á proteção da dignidade da pessoa humana”[4]. Ou seja, Diogo Freitas do Amaral, apoiado por João Caupers[5], defendem que o direito à audiência prévia não se trata de um direito fundamental porque não resulta da formulação do art.267º/5, da CRP. Da formulação deste artigo, resulta que é uma norma constitucional remissiva para lei ordinária e, neste sentido, conclui-se que em lado algum se fala de um direito fundamental à audiência prévia. Isto porque esta norma apenas procura vincular o legislador infraconstitucional a criar condições para que o procedimento seja racional, eficiente e para que haja participação dos interessados. Argumenta, ainda, que o facto de na Constituição, os direitos fundamentais se encontrarem previstos no disposto dos arts.12º e ss., que os divide em duas categorias: Direitos, liberdades e garantias; Direitos e deveres económicos, socais e culturais; à luz da Constituição, o direito à audiência dos interessados não se qualifica como um direito fundamental, porque o art.267º/5, da CRP já se encontra fora do catálogo de direitos fundamentais.

A maioria da jurisprudência está de acordo com esta tese, como se pode observar, tendo como exemplo, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 7/12/2006, nº02158/06. Este acórdão seguiu a posição de Pedro Machete que diz “a participação procedimental não consubstancia em primeira linha um meio de proteção jurídica frente a ameaças definitivas, mas antes uma colaboração constitutiva da determinação do próprio interesse público concreto”[6]. Pedro Machete defende, então, que aquilo que está em causa é a garantia da objetividade do procedimento, conseguida através de uma representação objetiva do interesse público, e não da garantia dos interesses individuais. Assim, concluiu que não se trata de um direito fundamental.

Contrariamente, Mário Aroso de Almeida, defende que deve entender-se que a não realização de audiência prévia, ofende “o conteúdo essencial de um direito fundamental material dos interessados nos procedimentos em que essa audiência deva ser considerada uma necessidade inelutável da proteção desse direito”[7]. Sérvulo Correia refere que, sendo o fim do art.267º/5, da CRP, garantir ao interessado que seja colocado numa posição positiva, não se pode negar a existência do radical subjetivo[8] logo, da existência de um direito fundamental.

Apoiando, defende Vasco Pereira da Silva que o art.16º, da CRP é uma norma que prevê uma abertura (o elenco dos direitos fundamentais não é taxativo), aos direitos fundamentais que podem ser recebidos por via do Direito Internacional, Direito Europeu, etc. Assim sendo, diz que é de qualificar o art.267º/5, da CRP como um “direito, liberdade e garantia de natureza análoga”[9].

Outro argumento, é o facto de a audiência dos interessados consistir num direito fundamental porque no art.41º, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, vem previsto o direito à boa administração que, segundo o disposto no nº2 a), do referido artigo compreende “o direito a qualquer pessoa ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente”, e que por via do art.8º/4, da CRP, é por nós recebido.

Não obstante não ser a tese que a maioria da doutrina adota, muito recentemente, no acórdão de 7/4/2022 do Supremo Tribunal Administrativo, foi adotada esta tese, defendendo que a preterição da audiência prévia gera um caso de nulidade, de acordo com o disposto no art.161º/2 d), do CPA, por ser uma violação de um direito fundamental.

Ainda neste sentido, concordo com o facto do professor Vasco Pereira da Silva defender que é inconcebível se defender que o direito a audiência dos interessados não pode ser um direito fundamental por não ser inerente à dignidade da pessoa humana. Aos dias de hoje, tendo em conta todas as exigências da sociedade e do atual Estado de Direito Democrático, não parece fazer sentido que a dignidade da pessoa humana seja apenas garantida através do Estado-Administração. É, também, necessário considerar o indivíduo como um sujeito de direito no leque de relações administrativas, sendo este titular de direitos substantivos e procedimentais. De acordo com o professor Vasco Pereira da Silva: “os direitos de procedimento, surgem, assim, como o desenvolvimento do princípio da dignidade da pessoa humana num Estado pós-social de Direito (…), como uma manifestação desse princípio nas relações jurídicas administrativas”[10].

Concluindo, parece não fazer sentido aos dias de hoje que o direito a audiência prévia não seja considerado um direito fundamental, visto ser através dele que os interessados têm a oportunidade de conhecer o conteúdo de um ato do seu interesse e que pode vir a ter um impacto negativo sobre si. É, também, através deste direito que os interessados têm a oportunidade de expressar as suas vontades e de defender a sua posição. Sendo que o art.32º/10, da CRP, prevê que nos processos de contraordenação e processos sancionatórios, a audiência é um direito fundamental, parece fazer sentido que nos outros procedimentos também o seja.  

---

[1] Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo” V.II, 2ª Edição, Lisboa, Almedina Editora, 2011. p.354

[2] José Carlos Vieira de Andrade, “Lições de Direito Administrativo”, 5ª Edição, Coimbra, Coimbra Jurídica Editora, p.190

[3] João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª edição, Lisboa, Âncora Editora, 2009, p.360

[4] Diogo Freitas do Amaral, “Curso…”, ob.cit., p.361

[5] João Caupers, “Introdução…”, ob.cit., p.363

[6] Pedro Machete “A audiência prévia do contribuinte, in Problemas Fundamentais do Direito Tributário”, pp.310-311

[7] Mário Aroso de Almeida, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 2ª Edição, Lisboa, Almedina Editora, 2015, p.117

[8] Sérvulo Correia, “Escritos de Direito Público”, p.566

[9] Vasco Pereira da Silva, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, p.430

[10] Vasco Pereira da Silva, Em Busca…, ob.cit., p.431