Análise do Acórdão Nº 2631/12 do Tribunal Central Administrativo Sul

Na presente exposição irá analisar-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 3 de dezembro de 2020, tendo como relator Vital Lopes, com o número de processo 2631/12.

A análise irá focar-se no ato administrativo, principalmente na validade do mesmo e nos efeitos dos vícios da nulidade e da anulabilidade do ato. Todas estas temáticas são visadas no acórdão supramencionado, acompanhadas da reflexão sobre a diferença, no que diz respeito ao regime constitucional, entre as consequências da violação dos direitos elencados nos Artigos 24.º a 57.º da Constituição (“direitos, liberdades e garantias”) e os direitos consagrados no Título III da mesma, denominados “direitos económicos, sociais e culturais”.

Como matéria de facto relevante, é de referir a pretensão do Recorrente de condenar o Instituto da Segurança Social, I.P, visando, entre outras reivindicações, a declaração de inexistência do “ato administrativo de notificação e de compensação” e o reconhecimento do “direito à sua pensão de reforma”. O sujeito alega que o ato em causa é nulo por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos do Artigo 161.º, Nº2, alínea d) do Código de Procedimento Administrativo (CPA). Estaria aqui em causa a violação do disposto no Artigo 63.º, CRP que “consagra a proteção dos cidadãos na doença, velhice e na invalidez, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho”, visto que o sujeito estaria a ser privado da totalidade da sua pensão através da compensação de créditos requerida pela Entidade Demandada [1].

Primeiramente, cumpre analisar os requisitos de validade do ato administrativo. Adotando a posição do professor José Carlos Vieira de Andrade, seguiremos o modelo proposto, que identifica, como momentos relevantes do ato, o sujeito, o objeto, a estatuição e os aspetos formais que incluem o procedimento de formação e a forma de exteriorização [2]. 

Quanto ao sujeito, o ato apenas será válido se o órgão que o pratica atuar dentro das atribuições da pessoa coletiva a que pertence, exercendo as suas competências legalmente previstas ou concedidas em razão da hierarquia, matéria ou território, tendo que estar dotado de legitimação para exercer no caso concreto a competência. 

O “ente no qual se projetam diretamente os efeitos que o ato visa produzir” irá consubstanciar o objeto do ato que terá que ser determinado, existente, adequado ao conteúdo do ato com vista a suportar os efeitos deste e dotado de legitimação, ou seja, terá de preencher a qualificação “específica” para sofrer “em concreto” os efeitos do ato. 

A estatuição divide-se no fim e no conteúdo do ato, por um lado, e no procedimento e forma, por outro. 

O fim do ato será expresso pelos pressupostos, tidos como as “circunstâncias, não referentes ao sujeito ou ao objeto, de cuja ocorrência a lei faz depender a validade da decisão”.  Por sua vez, o conteúdo, à semelhança do objeto, terá que reunir os seguintes requisitos: compreensibilidade, possibilidade, licitude e legitimidade. Há, ainda, a considerar o conteúdo principal, que inclui o conteúdo legal típico e o discricionário, e as cláusulas acessórias, respeitantes à eficácia do ato ou determinantes de aspetos “marginais” ou prescindíveis do respetivo conteúdo e previstas no Artigo 149.º, CPA. No que concerne ao procedimento, interesse o procedimento legal, que engloba os trâmites normativamente obrigatórios – a falta ou desvio dos trâmites legalmente fixados tem consequências na validade da decisão da Administração. Por último, a forma do ato refere-se à maneira como a própria decisão da Administração se exterioriza (oralmente, por escrito, gestos ou sinais ou por via eletrónica, prática cada vez mais recorrente na prática de atos administrativos). As regras de forma dos atos administrativos e as suas repercussões estão reguladas no Artigo 150.º e seguintes.

No caso em análise, cabe aos juízes decidir pela nulidade do ato do Instituto da Segurança Social, dando razão ao Recorrente, ou, no sentido contrário, dar como provada a falta dos pressupostos requeridos para a declaração de nulidade do ato administrativo. 

O CPA, atualmente, prevê um único fundamento para a nulidade dos atos administrativos, nos termos do Artigo 161.º, Nº1: a determinação expressa da lei, quer seja nos casos previstos no Artigo 161.º, Nº2, quer nas situações consagradas nas leis avulsas. 

Ora, no caso em análise, o Recorrente alega a violação do direito constitucionalmente consagrado no Artigo 63.º, Nº3, CRP, já anteriormente citado; o Tribunal decidiu que a violação deste artigo não seria abrangida pelo disposto no Artigo 161.º, Nº2, alínea d) uma vez que não se inclui nos “direitos, liberdades e garantias” elencados nos Artigos 24º a 57º, CRP nem nos direitos de natureza análoga, não gozando, de pleno, das características e do específico regime jurídico destes, nomeadamente a vinculação das entidades públicas e privadas; a responsabilidade civil das entidades públicas e a especial forma de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva (Artigos 107º a 111º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). 

Neste seguimento, o Tribunal entendeu que os direitos fundamentais sociais (como o direito à proteção social e solidariedade), por não gozarem do regime dos “direitos, liberdades e garantias” e “direitos de natureza análoga”, não lhes é aplicável a previsão da nulidade de atos contida no Art.º 161º nº 2 alínea d), CPA o que afasta a possibilidade de considerar nulos os atos como aquele que vem impugnado pelo Recorrente [3]. Deste modo, considerou-se que, ao existirem vícios no ato em causa, estes apenas seriam causa da anulabilidade, e nunca da nulidade. 

Com efeito, parece que o Tribunal dá como hipótese plausível a anulabilidade do ato impugnado. Todavia, vem salientado no acórdão que não se reconduzindo os hipotéticos vícios invocados com relação ao ato sindicado à sanção da nulidade não pode, consequentemente, o mesmo ser impugnado “a todo o tempo” (Artigos 58º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Artigo 162.º, Nº2, CPA), devendo antes sê-lo no prazo de três meses a contar da notificação ou conhecimento do ato para a pretensão anulatória, pelo que, uma vez tendo o interessado tomado conhecimento do ato impugnado a 09/04/2009 ao deduzir a ação administrativa especial apenas em 25/10/2012, não observou o prazo de que dispunha para a propositura da ação.

Face ao exposto, o Tribunal decidiu, e consideramos presentemente que bem, pela caducidade da ação por intempestividade, reforçando o decidido na sentença recorrida.

---

[1] http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/5d2577da66114e5c802586390053bb3e?OpenDocument&Highlight=0,princ%C3%ADpio,da,prossecu%C3%A7%C3%A3o,do,interesse,p%C3%BAblico

[2] ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, II, 229-238, 263-317; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lições de Direito Administrativo, 4ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra (2015), 208-218

[3] A este respeito, o Professor Freitas do Amaral refere: “Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias”