Análise do Acórdão n.º 0870/17 de 20 de dezembro de 2017 do Supremo Tribunal Administrativo

Análise do Acórdão n.º 0870/17 de 20 de dezembro de 2017 do Supremo Tribunal Administrativo

 

I. Introdução:

Este post tem como objetivo analisar o Acórdão n.º 0870/17 de 20 de dezembro de 2017 do Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA). Para tal será necessário dar especial relevância à matéria do curso Direito Administrativo II dos Princípios, nomeadamente, o Princípio da Administração Aberta, o Princípio da Proteção de Dados e o Princípio da Proporcionalidade, tal como o direito de acesso à informação

II. Questão Jurídica:

A principal questão jurídica na análise do Acórdão escolhido é o confronto entre, de um lado, o Princípio da proteção de dados e o direito à reserva da intimidade da vida privada e, de outro, o Princípio da Administração Aberta e o direito de acesso à informação. A esta questão é possível acrescentar uma outra, a avaliação da decisão à luz do Princípio da proporcionalidade.

III. Factualidade:  

O caso teve como origem o Concurso “aberto pelo Aviso n° 4870/2016, n° 71, de 12 de Abril de 2016” para o cargo de Diretor de Serviços da Direção de Serviços dos Recursos Humanos e Formação, ao qual a Recorrida no Acórdão foi candidata. Após o concurso, dia 2 de dezembro de 2016, dirigiu um requerimento à Diretora-Geral da Administração Escolar, através do qual foi solicitado os vários documentos e informação sobre o concurso, invocando os Artigos 83° e 84° do CPA, defendendo que estes lhe davam a legitimidade de requerer que lhe fosse “disponibilizada toda a informação relativa ao mencionado concurso (…) a que os candidatos têm direito (…) nomeadamente as atas, incluindo as da respetiva preparação, da definição de critérios e das classificações dos candidatos, bem como a respetiva fundamentação”.

Como resposta a este requerimento, a Requerente do Acórdão (a Diretora-Geral da Administração Escolar) disponibilizou, a 14 de dezembro do mesmo ano, a documentação relativa ao procedimento concursal, entre a qual constavam as fichas de avaliação curricular e das entrevistas. Todavia, a entidade ocultou a identificação dos restantes candidatos.

Insatisfeita face a esta limitação que, na sua opinião, era injustificada, a Recorrida interpôs uma ação no Tribunal Administrativo Central de Lisboa (doravante TAC). Todavia, este Tribunal não deu razão à Recorrente (Recorrida deste Acórdão), considerando a pretensão improcedente. Não obstante a decisão do TAC de Lisboa, a sujeita em causa recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (doravante TCAS), que revogou a decisão do TCA, dando razão à candidata do concurso.

Face a esta decisão, foi a vez do Ministério Público da Educação interpor um recurso de revisão, desta vez para o STA.

IV. Alegações:

Face a uma primeira questão, a de saber se a questão jurídica em causa é suscetível de ser admitida no STA, de acordo com o Artigo 150º/1 do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), o STA apenas pode rever as decisões de segunda instância proferidas pelos TCA, “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Para sustentar a suscetibilidade da decisão ser revista, o Recorrente refere que a matéria da proteção de dados pessoais tem uma relevância fundamental para o legislador, tanto a nível nacional como europeu. Acrescenta, ainda, que a matéria dos procedimentos concursais assume uma relevância especial para o funcionamento da Administração Pública e, tendo em conta que não havia previamente uma decisão do STA sobre esta mesma matéria, terá uma grande relevância jurídica, por ser uma questão “que se pode multiplicar em numerosos processos contenciosos”.

Por outro lado, para justificar a razão de ser deste recurso e o argumento invocado pelo Recorrente para manter o anonimato dos restantes candidatos foi que a documentação solicitada pela Recorrida continha dados pessoais daqueles invocando o Artigo 83º do CPA, que determina a proteção legal dos dados pessoais. Argumentou ainda que, segundo o Artigo 6º alínea e) da Lei n.º 67/98 de 26 de outubro, ao sujeito que pretende valer o seu direito à informação cabe o ónus de provar que “o seu titular deu de forma inequívoca o seu consentimento ou se o tratamento for necessário para a prossecução de interesses legítimos do responsável pelo tratamento ou de terceiro a quem os dados sejam comunicados”. Deste modo, como a candidata não apresentou qualquer fundamento ou interessente legítimo subjacente à consulta dos documentos requeridos, a Recorrente do Acórdão entendeu que foi por “mera curiosidade” e, como tal, não estava obrigada a prestar a informação, embora o tenha feito, ocultando a identidade dos restantes candidatos. Salienta a importância dessa fundamentação indicando que “caberá à entidade detentora dos referidos dados a ponderação entre os interesses legítimos do terceiro detentor do direito à informação e os interesses do titular dos dados e respetivo direito de reserva e intimidade da vida privada, no sentido de qual daqueles direitos deve prevalecer in casu”.

V. Contra-alegações:

A Recorrida contra-argumentou defendendo que a matéria em questão não se enquadrava no Artigo 150º/1 já mencionado e, assim, a decisão proferida pelo TCAS não podia ser revista para o STA.

Acrescentou que o acórdão recorrido não merece qualquer reparo ou censura, concluindo que “deve ser negado provimento ao presente recurso”.

VI. Direito:

O STA começou por justificar a admissão da revista da decisão mencionando o Artigo 150º/1 e, consequentemente, o Artigo 150º/5 do CPTA. Para justificar a relevância jurídica ou social, o Tribunal defendeu que seria importante haver uma decisão do STA sobre esta matéria, que a descreveu como “a latitude dos direitos dos cidadãos no acesso à informação em poder da Administração sobretudo, como é o caso, quando se sabe que essa informação pode ser decisiva para o exercício do seu direito impugnatório”.

De seguida o Acórdão faz referência ao Parecer emitido pelo EMMP, ao abrigo do Artigo 146º/1 do CPTA, que atribui ao Ministério Público a prerrogativa de se pronunciar sobre o mérito do recurso. A entidade referida optou pela improcedência deste. Para sustentar esta posição argumentou que o acesso aos documentos administrativos por parte dos cidadãos é um direito inerente à existência do Estado de Direito Democrático. Todavia, esse direito tem limites, nomeadamente quando choque com outros interesses e valores constitucionais, como aquele em questão - a proteção da intimidade e privacidade das pessoas - isto porque a identidade dos candidatos se refere a dados pessoais, como estabelece o Artigo 3º alínea a) da Lei n.º 67/98.

Deste modo, como estamos perante dois princípios fundamentais, o Princípio da administração aberta e o Princípio da proteção dos dados pessoais, há que fazer uma ponderação dos mesmos respeitando, ainda, um terceiro princípio, o da Proporcionalidade.

Invocando os Artigos 18º e 83º do CPA, que, segundo o EMMP, salvaguardam sempre o acesso aos dados pessoais dos particulares, e confrontando-os com o Artigo 6º alínea e) da Lei n.º 67/98, que permite o acesso a tais documentos caso seja para a prossecução de interesses legítimos, o que, na ótica do EMMP, se verifica, pois sendo a Recorrida uma concorrente do concurso tem um interesse legítimo em saber a identidade dos restantes concorrentes, pois só tendo toda a informação pode impugnar o mesmo concurso, conclui que o “recurso de revista não merece provimento”.

Não obstante o STA analisou a procedência do recurso de revista pelas razões expostas supra. Numa primeira instância o Tribunal apresentou a distinção entre direito à informação procedimental e o direito à informação não procedimental. O primeiro “pressupõe a existência de um processo pendente e um interesse direto ou legítimo do destinatário da informação, ou seja, qualquer interesse atendível”, enquanto o segundo “é conferido a todas as pessoas à margem de qualquer procedimento administrativo, decorrente do princípio da administração aberta”. Define, ainda, que no caso concreto encontramo-nos perante a primeira vertente do direito à informação.

O Tribunal refere, também, o Artigo 83º do CPA que confere à Recorrida o direito a “consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica” e, segundo o número 2 do mesmo Artigo, esse direito “abrange os documentos relativos a terceiros”.

Segundo a interpretação do STA, o Artigo 83º impõe à Administração provar que a disponibilização dos documentos violam a proteção dos dados pessoais nos termos da lei, isto é, cabia à Recorrente do Acórdão o ónus de invocar uma violação de dados pessoais, o que não fez ou, se fez, foi insuficiente.

De acordo com a decisão do STA o caso em questão enquadra-se no Artigo 6º alínea e) da Lei n.º 67/98. Ora, o interesse legítimo em causa é o direito a impugnar o concurso e, para o fazer “Não basta que conheça a classificação final que foi atribuída a cada um dos que ficaram melhor classificados”, mas também a classificação e graduação dos restantes concorrentes, tal como os “relatórios de avaliação destes” as “respetivas classificações que foram atribuídas em cada um dos critérios de seleção” e a “sua fundamentação com expressa referência aos documentos que se referem a cada candidato”. O anonimato dos concorrentes não permite que a Recorrida exerça o seu direito “de sindicar o ato”.

O Acórdão termina indicando que era lícito a Recorrida requerer toda a informação e improcedente o anonimato dos concorrentes, visto que aquela tinha “um interesse direto, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade que pela sua própria natureza não precisa de ser demonstrado”. Este princípio implica que os interesses de informação da Recorrida do Acórdão prevalecem sobre os interesses dos candidatos em manter em segredo a sua participação num procedimento que é público.

VII. Análise Crítica:

Após o que foi exposto supra este post propõe-se a realizar uma análise crítica da decisão do STA.

O primeiro ponto merecedor de apreciação é a admissibilidade do recurso de revista junto do STA. Faço meus os argumentos referidos pelo Tribunal para admitir esse recurso, na medida em que é uma questão suscetível de repetição regular em concursos como este. Assim, terá grande relevância jurídica (Artigo 150º/1 do CPTA) a existência de uma decisão do STA para ter como referência quando surjam outros casos que coloquem em confronto o princípio da proteção dos dados pessoais e o direito à informação.

Passado esta fase é relevante abordar os Princípios em questão: o Princípio da Administração Aberta, o Princípio da Proteção dos Dados Pessoais e o Princípio da Proporcionalidade, tal como o direito à informação.

Ora, segundo o Professor Tiago Fidalgo de Freitas, o Princípio de proteção de dados pessoais é uma “decorrência do direito à reserva da intimidade da vida privada, que constitui outro direito fundamental internacional e constitucionalmente protegido”[1].

Previsto no Artigo 18º do CPA e Artigo 35º/4 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), este princípio impõe à Administração Pública o dever de proteger os dados pessoais dos vários sujeitos e entidades com quem aquela se relaciona. Com esta definição surge uma outra questão: o que são dados pessoais? A resposta é dada pelo Regulamento Geral sobre Proteção de Dados, que define dados pessoais como a “informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável («titular dos dados»); é considerada identificável uma pessoa singular que possa ser identificada, direta ou indiretamente, em especial por referência a um identificador, como por exemplo um nome (…)”. Desta forma podemos concluir que o nome dos restantes candidatos é considerado um dado pessoal.

Por outro lado, o Princípio da Administração Aberta impõe à Administração Pública um dever de divulgar toda a informação necessária aos requerentes. Todavia, e como indica o Professor citado, é um mero dever prima facie, na medida em que terá de ser ponderado com outros bens constitucionais, não sendo, assim, absoluto.

É relevante abordar, ainda, o direito à informação que, segundo a os Professores José Noronha Rodrigues e Daniela Medeiros Teves, está ligado ao princípio da colaboração com os particulares, “que estipula que os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, prestando-lhes informação necessária e esclarecendo qualquer dúvida, e ao princípio da participação, “que consagra a obrigatoriedade de os órgãos da Administração Pública assegurarem a participação dos particulares na formação das decisões que lhe digam respeito”[2]. Aquele encontra-se previsto no Artigo 268º/1 da CRP e, como indica Alexandra Lemos Ramos[3], “A maioria da doutrina entende que (…) é um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e tem aplicabilidade direta”.

A autora referida apresenta uma distinção entre informação procedimental e não procedimental. A primeira é regulada pelo Artigo 268º/1 da CRP e tutela os interessados num determinado procedimento administrativo. O Professor Jorge Miranda indica que o direito à informação procedimental se “concretiza apenas no direito que assiste ao imediatamente interessado num procedimento administrativo de ser informado sobre o andamento do mesmo, sempre que o requeresse ao órgão responsável” e que se relaciona com o Artigo 267º/5 da CRP, que salvaguarda a “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”[4]. Por outro lado, a não procedimental, prevista no Artigo 268º/2 da CRP[5], “prende-se com o direito à informação administrativa por parte de qualquer cidadão, conferindo o acesso aos arquivos e registos administrativos por qualquer pessoa, à partida sem necessidade de invocar qualquer interesse”, como indica a autora Alexandra Lemos Ramos. Neste caso há um direito à informação “independentemente de qualquer procedimento em curso, pelo que “é extraprocedimental e não procedimental””[6]. O Acórdão n. º117/2015, de 12 de fevereiro, do Tribunal Constitucional veio definir que o Artigo 268º/2 consagra o Princípio da Administração Aberta. O Artigo 17º do CPA acolhe, então, o acesso à informação não procedimental, ou seja, “um direito geral de acesso aos arquivos e registos administrativos”, como salienta a autora mencionada.

Ora, como já vimos estamos perante informação procedimental, visto que a Recorrida tinha um interesse direto e legítimo, na medida em que era uma concorrente do concurso em questão. Assim, aproximamo-nos do acesso à informação procedimental, previsto no Artigo 82º do CPA, “que versa, exatamente, sobre os direitos dos interessados à informação num procedimento”[7].

Por sua vez, o Princípio da Proporcionalidade, previsto no Artigo 7º do CPA, impõe à Administração Pública que adote as decisões ou medidas que não excedam “o estritamente necessário para a realização do interesse público”, como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral[8]. De acordo com os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, este princípio divide-se em três dimensões, que servirão como testes: adequação (proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente visam atingir, que seja idónea ao fim), necessidade (proíbe a adoção de condutas que não sejam indispensáveis, impondo que se escolha a solução menos lesiva e que não exceda o necessário, sendo para tal necessário uma comparação com outras medidas possíveis e adequadas) e razoabilidade (exige um juízo seguro de adoção da medida e os seus custos gerais). Basta falhar um destes testes que a conduta seja considerada inválida[9].

Após esta exposição dos temas abordados pelo Acórdão é relevante analisar a decisão final do STA. Este Tribunal optou por defender a improcedência do recurso de revista, na medida em que o caso concreto enquadrava-se no Artigo 6º alínea e) da Lei n.º 67/98. Parece que esta foi a decisão correta. O argumento invocado pelo Recorrente segundo o qual a Recorrida teria de apresentar um interesse legítimo e, caso fosse impugnar o concurso, teria de indicar uma hipotética intenção de impugnar não tem qualquer cabimento. A Recorrida não pode invocar uma intenção de impugnar se não tem a informação necessária para saber se há lugar para essa impugnação. Se a Recorrida não tem a informação, se não tem a fundamentação, então não consegue fazer esse juízo.

Deste modo, parece claro que o caso em questão se enquadrava na alínea e) do Artigo 6º, visto que a Recorrida, sendo parte do concurso, teria um interesse direto e legítimo, que seria o exercício do seu direito a impugnar o mesmo.

É possível avaliar a disponibilização dos nomes dos concorrentes à luz do Princípio da Proporcionalidade. Ora, dando início à análise concreta da conduta, percebemos que a adoção desta conduta seria adequada, visto que permite alcançar o fim, que será conceder à concorrente a informação e fundamentação necessária para esta decidir se exerce o seu direito a impugnar. Por outro lado, é possível defender que esta conduta é necessária, na medida em que é a solução menos lesiva, pois apenas atribui à concorrente o estritamente necessário e, por fim, é razoável, pois há uma ingerência em dados pessoais, porém é numa escala bastante pequena e justificada, como vimos.

Cabe ainda referir que, como a Lei n.º 67/98 já se encontra revogada[10], se o caso ocorresse nos dias de hoje a solução também não seria diferente, na medida em que parece que se enquadra no Artigo 6º/1 alínea f) do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados, segundo o qual “O tratamento só é lícito se (…) for necessário para efeito dos interesses legítimos prosseguidos pelo responsável pelo tratamento ou por terceiros, exceto se prevalecerem os interesses ou direitos e liberdades fundamentais do titular que exijam a proteção dos dados pessoais, em especial se o titular for uma criança. Como o legislador manteve a regra do “interesse legítimo”, a Recorrida, mesmo à luz da legislação atual, tinha direito à informação que requereu, sem a limitação do anonimato dos restantes concorrentes.

VIII: Conclusão:

Tendo em conta o que dito supra, concordo com a decisão do STA, isto porque a Recorrida tinha direito a exigir os nomes dos restantes concorrentes, visto que tanto a legislação revogada, como a que está em vigor lhe atribuem essa legitimidade, na medida em que tem um interesse legítimo e direto na obtenção dessa informação que, como vimos, é o direito de impugnar o concurso.

João Alegria
Nº 64435

---

[1] Cfr, Tiago Fidalgo de Freitas, As restrições ao Direito à Informação Administrativa com Fundamento na Proteção de Dados Pessoais: Algumas Notas, Direito à Informação Administrativa e Proteção de Dados, Centro de Estudos Judiciários, (2021), p.115 Versão PDF disponível em https://www.sgeconomia.gov.pt/ficheiros-externos-sg/arquivo/direito-a-informacao-administrativa-e-protecao-de-dados-pessoais-centro-de-estudos-judiciarios-outubro-2021-pdf.aspx#%5B%7B%22num%22%3A405%2C%22gen%22%3A0%7D%2C%7B%22name%22%3A%22FitR%22%7D%2C-105%2C241%2C700%2C845%5D

[2] Cfr, José Noronha Rodrigues e Daniela Medeiros Teves, A Proteção de Dados Pessoais e a Administração Pública, AAFDL Editora, Lisboa, (2020), p. 129.

[3] Cfr, Alexandra Lemos Ramos, O princípio da administração aberta versus O princípio da proteção dos dados pessoais, (2016), p. 13. Versão PDF disponível em file:///C:/Users/Utilizador/Desktop/ulfd136607_tese.pdf 

[4] Cfr, Jorge Miranda, Constituição da República Anotada Vol. III, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2º Ed. revista, atualizada e ampliada, Lisboa, (2020), p. 538.

[5] “Não existindo um procedimento administrativo em curso que diga respeito diretamente ao cidadão, mas este detenha fundamentado interesse em conhecer o procedimento administrativo, deverá ser chamado à colação o número 2 do Artigo 268º da CRP”, Cfr, José Noronha Rodrigues e Daniela Medeiros Teves, A Proteção de Dados Pessoais e…, p. 131.

[6] Cfr, Ana Rita Babo Pinto, Q&A evolução do acesso à informação administrativa e novos desafios à luz do RGPD, (2020), p. 16 acedido em https://crlisboa.org/docs/publicacoes/on-line/acesso-informacao-administrativa-RGPD.pdf

[7] Cfr, Alexandra Lemos Ramos, O princípio da administração…, p. 18.

[8] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Tomo II, Almedina, (2018), p. 112.

[9] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo I, Dom Quixote, (2004), pp. 207-209.

[10] De acordo com a Professora Alice Manuel Madeira Possacos, antes do CPA de 2015 entrar em vigor, aplicava-se a Lei n.º 67/98 aos casos de proteção de dados pessoais. Todavia, esta Lei foi revogada pela Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, que assegura a execução, na ordem jurídica nacional, do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados. Cfr, Alice Manuel Madeira Possacos, A (necessária) articulação entre o direito à informação administrativa e o regime de proteção dos dados pessoais numa perspetiva atual, U.Porto, (2020), p. 50, acedido em https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/131577/2/437402.pdf