Análise do Acórdão 2350/10.9BELSB de 02 de junho de 2021 do Tribunal Central Administrativo Sul

 

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

2350/10.9BELSB de 02 de junho de 2021[1]

 

I.                Introdução 

Este trabalho tem como objetivo proceder à análise do Acórdão 2350/10.9BELSB de 02 de junho de 2021 do Tribunal Central Administrativo Sul o qual advém de uma interposição de recurso jurisdicional por parte do Ministério do Estado e das Finanças contra a ação administrativa especial intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores Impostos, pretendo assim apreciar-se juridicamente o mesmo, averiguando a bondade da decisão emitida.

 

II.              Desenvolvimento da análise

 

1.     Identificação da questão jurídica

A questão jurídica relevante e considerada digna de foco na análise deste acórdão será a relevância da audiência prévia no contexto do procedimento administrativo e consequentes consequências da preterição da mesma, bem como a análise da divergência doutrinária face à possibilidade de entender o direito à audiência prévia como um direito fundamental no ordenamento jurídico português.

 

2.     Exposição da factualidade do caso

Na sequência, de interposição de ação administrativa especial por parte do Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, contra o Ministério do Estado e das Finanças, com fundamento no Despacho n.º 15248/A/2010, emitido pelo mesmo, entendeu o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa procedente a ação, e, em consequência, anulou o dito despacho, publicado no DR, II Série, nº.195-7/10, de 2010, que dispunha no sentido de se verificar a “preterição de audiência prévia, mais se condenando o R. a cumprir com aquela formalidade em ordem, se o entender, à repetição do ato anulado”.

Vem posteriormente o referido Ministério do Estado e das Finanças interpor recurso jurisdicional com o intuito de que o Tribunal Central Administrativo Sul julga-se a ação improcedente, revogando assim a decisão da instância inferior.

 

2.1. Alegações

Cumpre assim mencionar que, em termos relevantes para esta análise, começa, nas suas alegações o ora Recorrente por afirmar que a sentença anteriormente emitida assenta numa premissa errada no que concerne à caraterização e natureza do ato objeto do litígio, por considerar que o Despacho constitui um ato preparatório do procedimento concursal que reproduz os seus efeitos lesivos diretamente na esfera dos associados do Sindicato dos Trabalhadores Impostos, não ocorrendo isto na realidade pelo facto de que o mesmo apenas corporiza uma orientação genérica que solicita aos órgãos e serviços da administração central do Estado o termo aos procedimentos concursais de acesso e seleção que decorressem no momento em questão.

Entende ainda resultar com clareza do processo administrativo que a decisão de suspender os procedimentos administrativos em causa tenha natureza de ato externo, porquanto, só por si, não possui competência para produzir efeitos jurídicos diretos na situação concreta dos trabalhadores concursados.

No que concerne à garantia de participação dos interessados na formação dos atos que lhe dizem respeito, pressupondo esta um interesse imediato, relevante, que lhes permita sustentar efetivamente os interesses de que são titulares e interferir na tomada de decisão, é ainda necessário que, para existir um interesse legalmente protegido que exista um interesse próprio e individualizado de um sujeito de direito que a lei proteja diretamente, relativamente à prossecução normal e conclusão dos procedimentos concursais em causa, sendo que, no caso se verificava apenas um interesse ainda remoto e potencial, no sentido em que não chegaram a ser utilizados ou aplicados quaisquer métodos de seleção ou de avaliação, sendo assim ainda um interesse condicionado pelo interesse público no desenvolvimento do processo.

Invoca ainda o artigo 103º, nº1 do CPA na sua redação de 2010) afirmando que o enquadramento justificativo do Despacho em questão seria susceptível de justificar à luz deste mesmo preceito a não realização da audiência dos interessados. Alega-se que o Programa de Estabilidade e Crescimento para 2010-2013 tornava imperiosa a antecipação de algumas medidas de contenção da despesa com pessoal na administração central do Estado, existindo uma prestigiosa necessidade de agir com rapidez por razão de interesse e ordem que não compadeceriam com o cumprimento em termos devidos dos trâmites normais da atividade administrativa. Assim considera-se a aplicação da alínea a) do já mencionado artigo 103º, nº1 do CPA.

Além do mais, a título de ressalva, refere-se que, ainda que os argumentos apresentados não obtivessem validação haveria sempre a possibilidade de se recorrer ao princípio de aproveitamento dos atos administrativos, visto que, considera a parte que o direito de audiência prévia dos interessados é um direito meramente instrumental podendo descaracterizar-se a sua preterição quando seja possível ao tribunal concluir sem margem para dúvidas que a decisão tomada era a única concretamente possível. Assim, sustenta a defesa do ora Recorrente que, à luz de tal princípio se reconhece ao tribunal o poder de não anular um ato inválido nos casos em que não fosse possível aos interessados invocar argumentos que levassem a Administração a alterar a sua posição, o que, alegadamente, aconteceria no caso concreto pelo facto de a finalidade do despacho em causa se encontrar fortemente alicerçada na escolha das melhores medidas para atingir os fins de interesse geral pressupostos.

Conclui assim esta parte as suas alegações pela violação, por parte do Tribunal a quo, de vício de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito apurados.

 

2.2. Contra-alegações

Argumenta o Sindicato dos Trabalhadores Impostos, por sua vez, no sentido de pugnar pela manutenção do já anteriormente decidido pela instância inferior e invocando a nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia, mais solicitando judicialmente que fosse a mesma revogada no tocante aos efeitos do pedido de condenação à prática de ato devido que se reitera e sobre o qual o Tribunal se deveria pronunciar.

 

3.     Direito

Entende assim o Tribunal Central Administrativo Sul que, no tocante ao alegado erro de julgamento por erro nos pressupostos de facto e de direito por não ser possível assacar o vício da invalidade no que diz respeito à preterição de audiência prévia, resulta da matéria de facto provada se torna imperioso revogar a decisão recorrida por diversos motivos.

Primeiramente devido ao facto de o ato impugnado não constituir um ato preparatório dos procedimentos concursais em causa, bem como pelo facto dos seus efeitos não terem qualquer repercussão direta na esfera jurídica dos eventuais concorrentes. Neste sentido, o impugnado Despacho nº 15248-A/2010 consubstancia sim uma orientação dirigida aos serviços, visando exclusivamente o aumento da eficácia e eficiência bem como a racionalização da atividade administrativa e a promoção da qualidade dos serviços públicos.

De seguida, em virtude de o ato impugnado não ter, por si só, um ato efeito lesivo imediato na suspensão dos procedimentos concursais em questão.

Em terceiro lugar, em consequência do facto de as orientações dadas pelo membro do Governo responsável pela área das Finanças no que diz respeito ao exercício das competências administrativas se situarem no âmbito das relações hierárquicas da Administração pelo que não determinam, de forma erma, um efeito jurídico direto na situação individual.

Em quarto, e último lugar, porque a garantia de participação dos respetivos interessados, de que o artigo 100º do CPA (à altura vigente) seria espelho, se concretiza no âmbito de procedimentos de formação de atos referentes aos seus “interessados obrigatórios”, sendo os “interessados secundários ou facultativos” apenas ouvidos se a Administração o tiver por conveniente.

Assim, face aos argumentos expostos decide o Tribunal Central Administrativo Sul pelo provimento ao recurso revogando de tal modo a decisão recorrida e julgando a ação improcedente.

 

4.     Análise crítica da questão jurídica por referência da factualidade

Tendo em conta o exposto cumprirá neste momento proceder a uma análise crítica da decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul. A questão que parece mais relevante escrutinar será a relativa à falta de audiência dos interessados aquando da realização do procedimento administrativo para aprovação do ato, sendo assim necessário estabelecer um raciocínio relativo à possibilidade de preterição desta fase do procedimento e subsequentes consequências dessa mesma atuação.

A generalidade das decisões da Administração é o resultado de um procedimento administrativo, ou seja, tal como decorre do artigo 1º, nº1 do CPA de uma “sucessão ordenada de atos e formalidades”, assim existem diversas fases que, geralmente, carecem de ser cumpridas de modo a que o ato administrativo surja sem qualquer vício jurídico. Uma dessas fases é exatamente a fase de audiência dos interessados, sendo que, o artigo 110º do CPA impõe desde logo que o início do procedimento seja comunicado aos interessados, que possam ser nominalmente identificados, e que possam vir a ser lesados pelos atos a praticar[2], resultando tal de uma concretização do corolário da participação dos interessados. Neste mesmo sentido deparamo-nos, no artigo 121º do CPA, com uma obrigatoriedade da realização do trâmite formal da audiência dos interessados, tendo a mesma de se basear tanto em informação que permita ao interessado reconhecer o objeto do procedimento como o sentido provável da decisão a tomar[3].

 Tal como mencionado, o momento formal da audiência dos interessados constitui uma manifestação do princípio da participação dos interessados na formação das decisões administrativas, princípio que decorre do artigo 267º, nº5 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), no entanto há desde logo que esclarecer se este direito poderá, ou não, ser considerado um direito fundamental de modo a concluir corretamente o regime de vício que será aplicado pela preterição da fase de audiência tal como se verificou no caso em análise. Ora, existindo divergência doutrinária nesta questão parece relevante analisar os dois polos da questão. Por um lado surge a posição defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida, (e pela maioria da jurisprudência) que considera não se afigurar possível conceber o direito à audiência prévia dos particulares como um direito fundamental, visto que, embora seja de se considerar que este é efetivamente uma das mais significativas concretizações do disposto nos termos do já mencionado artigo 267º, nº5 da CRP não será o sentido da mesma norma o de atribuir o título de direito fundamental ao mesmo visto que a mesma tem meramente por objeto a regulação da estrutura organizatória da Administração Pública, não decorrendo assim da mesma um verdadeiro direito à participação e, por conseguinte, nem à audiência prévia[4]. Entende, noutro sentido, o Professor Vasco Pereira da Silva (e outros autores, nomeadamente constitucionalistas), considerando assim o direito à audiência prévia como um direito fundamental pelo facto de o mesmo se tratar de uma posição jurídico-constitucional de vantagem do particular face à Administração o que se extrai nomeadamente do âmbito do artigo 267º, nº5 da CRP, sendo que tal consideração é legalmente permitida pela cláusula de não tipificação dos direitos fundamentais, presente no artigo 16º da CRP. Assim sendo, e ao considerar a necessidade de sustentar uma noção evolutiva de direitos fundamentais, isto porque a história não para no tempo, pelo que é necessário acompanhar o desenvolvimento da mesma assegurando assim as novas necessidades que se vão apresentando.

À parte da discussão acerca da classificação do tipo de direito há que referir o facto de que independentemente de tal, o regime legal vigente prevê a possibilidade de dispensa de audiência dos interessados através da aplicação do artigo 124º, sendo que, no caso existia margem para a aplicação da alínea a) pela possibilidade de considerar a decisão urgente. A este respeito existem igualmente algumas considerações a realizar. Invoca o Recorrente nas suas alegações a existência de um “estado de necessidade” financeiro, sendo que decorre do artigo 3º, nº2 do CPA que os atos praticados pela Administração, em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas podem ser considerados válidos desde que se comprove que os resultados extraídos não poderiam ser alcançados de nenhum outro modo[5]. No entanto, diferente deste mesmo estado é a situação de urgência administrativa a qual se poderá definir como as situações em que pela sua especial gravidade ou perigosidade a Administração Pública tem o poder legal de efetuar uma intervenção imediata de modo a não se frustrar a possibilidade de atingir os fins de interesse público devidos[6]. Parece esta a situação em causa, uma situação de emergência pelo que, nessa lógica e atentando na situação nacional financeira à época vigente, seria efetivamente possível proceder à aplicação da alínea a) do artigo 124º do CPA verificando-se desse modo uma dispensa legal da fase de audiência dos interessados. Todavia a menção a uma das alíneas do mencionado preceito não é, por si só, suficiente para dispensar esta fase do procedimento visto que, direito fundamental ou não, a audiência dos interessados é efetivamente um direito por parte dos particulares razão pela qual o nº2 do artigo 124º exige que, aquando de situações de dispensa de audiência a decisão deva fundamentar as razões de não realização da mesma.

Face ao exposto cumpre assim esclarecer que, optando pela tese de que o direito de audiência não pode ser configurado como um direito fundamental, considerando todos os argumentos mencionados, sufraga-se a decisão do Tribunal ao dar provimento ao recurso e revogar a decisão da instância inferior, pelo facto de que, seguindo o entendimento sustentado, não se poderia aplicar o regime da nulidade do ato, através do artigo 161º, nº1, alínea d) do CPA, e teria sim que se optar pela aplicação do regime da anulabilidade nos termos do artigo 163º, nº1 do mesmo diploma.

Embora não tenha sido desenvolvido pelo Tribunal na sua decisão, o Recorrente invoca ainda o princípio do aproveitamento do ato pelo que merecerá igual atenção da nossa parte, já que como disposto no parágrafo anterior se conclui pela anulabilidade do ato. Ora, este princípio encontra-se presente no artigo 163º, nº5 do CPA e consiste na desconsideração das vinculações formais e procedimentais a que o agir administrativo estava adstrito[7], sendo assim sido concedida ao juíz a faculdade de proceder, ou não, ao aproveitamento do ato (não se produzindo o suposto efeito anulatório devido aquando de uma ferida pelo vício da invalidade), tendo por base os argumentos plasmados nas alíneas do respetivo artigo, dando-se assim lugar a uma determinação imperativa[8]. Considerando a argumentação apresentada pelo Ora Recorrente é compreensível que o mesmo pretendia aplicar a alínea a) do dito preceito, ou seja a não produção de efeito anulatório pelo facto de que “O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível”, sendo que será possível afirmar que, atendendo ao estado financeiro vigente à altura tal seria facilmente compreensível visto que a aprovação do ato em causa seria possível de ser considerada essencial à prossecução do interesse público, ou seja, ao cumprimento do fim último da Administração Pública.

 

5.     Conclusão

Em forma de conclusão será então relevante substancializar a ideia de que, de modo geral, se subscreve a decisão do Tribunal Central Administrativo, entendendo contudo que determinados conceitos jurídicos deveriam ser mais aprofundados aquando do Direito pelo facto de os mesmos haverem inclusive sido suscitado pelas partes e não terem sido merecedores do desenvolvimento que se consideraria adequado para resolução do caso concreto. Deste modo cumpre por fim terminar esta redação com a noção de que, tal como manifestado pelo Tribunal, o ato não deveria ter sido anulado em primeira instância pro padecer meramente de um desvalor de anulabilidade face a todas as considerações feitas a respeito do mesmo.

 

Ana Catarina Pereira de Oliveira

Nº de aluno: 64559;

Subturma: 12;

Turma: B.

 

 

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[1] Acórdão disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/917d6207952b8ca5802586ea0034c2ef?OpenDocument;

[2] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2015, p.107;

[3] Mário Aroso de Almeida, Op. Cit. (2015), p.111;

[4] Mário Aroso de Almeida, Op. Cit. (2015), p.116;

[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo- Vol.II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018, p.309;

[6] Diogo Freitas do Amaral, Op. Cit. (2018), p.310;

[7] Luís Heleno Terrinha, “Procedimentalismo jurídico-administrativo e aproveitamento do ato” in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.)Comentários ao novo Código de Procedimento Administrativo, Volume II, 4ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2018, p.331;

[8] Luís Heleno Terrinha, Op. Cit., (2018), p.340.