Advogadas do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior: Alegações Finais

Senhores Doutores Advogados, 

E restantes intervenientes no processo, 

  

Vimos por este meio apresentar as alegações finais relativamente ao julgamento de 20.05.2022. 

 

O Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior posiciona-se no caso sob julgamento acentuando a sua missão de dar abertura à implementação das medidas mais adequadas à prossecução do interesse público no que concerne ao desenvolvimento da política nacional para a Ciência, a Tecnologia e o Ensino Superior. 

Sendo da responsabilidade deste Ministério “promover o desenvolvimento, a modernização, a qualidade, a competitividade e a avaliação internacional dos sistemas de ensino superior e científico e tecnológico, bem como estimular o reforço das instituições que fazem parte desses sistemas” (art. 2 al. b) do Decreto-Lei n.º 214/2006, de 27 de outubro), ressaltamos que a iniciativa promovida visou, acima de tudo, o cumprimento deste objetivo em atribuir aos institutos apresentados uma condição de total igualdade. 

Neste sentido, afirma-se que o Ministério fez o quanto possível para a garantia das suas incumbências, estando fora do âmbito das suas competências a questão colocada em tribunal sobre a escolha feita pelo Ministro das Finanças, com as potenciais violações suscitadas. 

Certo é que, não poderia este Ministério excluir da apresentação do programa a entidade beneficiada, visto que esta se encontrava apta para receber o financiamento concorrido, assim podendo contribuir para a realização da missão de desenvolvimento da ciência e da tecnologia. Este facto diverge, entretanto, da atribuição de apoio financeiro única e exclusivamente a esta entidade, questão a qual o Ministério se posiciona em total discordância. 

Efetivamente, não se pode abstrair totalmente o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES) do procedimento em causa. No entanto, e pelos motivos anteriormente mencionados, o seu envolvimento finda-se no momento da submissão dos vinte e dois projetos em causa, salientando-se uma vez mais a igualdade de oportunidades por nós dada às instituições envolvidas nesta fase, pois nenhum outro critério foi utilizado para além dos necessários ao enquadramento destas instituições como aptas a receber o financiamento em causa.  

Poder-se-ia verificar um envolvimento por parte do Ministério posterior a este momento inicial, caso tivesse havido o requerimento de pareceres complementares para corroborar a decisão final. No entanto, denote-se, tal situação não ocorreu, pelo que a intervenção do MCTES se esgotou após terem sido apresentados os projetos candidatos ao financiamento. 

Ademais, o processo tramitou em sede do Ministério da Educação, que se mostra independente do MCTES (cfr. art.2º alíneas k) e l); art.3º n.ºs 12 e 13; art.24º e art.25º do Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro, relativo ao regime de organização e funcionamento do XXII Governo Constitucional).  

Relativamente ao aspeto financeiro – que se apresenta como o cerne da decisão emitida – também este nos ultrapassa. Sobre este ponto, atente-se ao facto de que as questões que se baseiem no cabimento de determinada decisão no Orçamento do Estado prendem-se com os respetivos órgãos competentes.  

O Instituto da Gestão Financeira da Educação (IGeFE), sob o qual o Ministro do MCTES e o Ministro da Educação exercem a superintendência e tutela (art.24º n.º6  e art.25º n.º7 do Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro), tendo posteriormente havido uma delegação de poderes no Conselho Diretivo deste Instituto (cfr. Despacho n.º9217/2020), em conjunto com o respetivo Departamento do Orçamento do Ensino Superior e da Ciência (DOESC), têm como um dos seus objetivos primordiais a “preparação de projetos de orçamento dos serviços e organismos do MEC para as áreas do ensino superior, da ação social do ensino superior e da ciência” (cfr. Estatuto do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I. P., em particular o art.6º). Ainda assim, a competência extensível ao MCTES – através do referido instituto – nunca culmina com a decisão final adotada pelo Ministro das Finanças. De facto, este instituto, ligado simultaneamente ao MCTES e ao MEC, não tem competência para proferir decisões como a que está em análise devido ao facto de esta referir-se a matéria orçamental e, por isso, carecer de enquadramento do financiamento no Orçamento do Estado. Ressalva-se uma vez mais que essa competência extravasa as previstas para o Ministério por nós representado. 

Acrescenta-se ainda que o cariz financeiro desta medida, como entendemos, remonta para outros órgãos como a Direção Geral do Orçamento, explicitando que o poder de direção sobre esta recai sobre o Ministro das Finanças (art.17º n.º 2 alínea d) do Decreto-Lei n.º 169-B/2019 de 3 de dezembro). 

O princípio essencialmente discutido no caso é o princípio da imparcialidade, previsto no artigo 9º do CPA, que exige que a administração pública tome decisões que se baseiem exclusivamente em critérios objetivos de interesse Público, não se tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por influência de interesses pessoais dos órgãos, neste caso do Ministro das Finanças. No fundo, exige-se que os órgãos administrativos ajam de uma forma isenta quanto aos interesses em jogo nas situações que devem decidir. 

Este princípio tem 2 vertentes, sendo que para efeitos do caso, é a vertente negativa que nos interessa e que se traduz na ideia de que os titulares de órgãos da administração pública estão impedidos de intervir em procedimentos, como este, que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou das pessoas com quem tenham relações económicas de especial proximidade, a fim de que não se possa suspeitar da isenção da sua conduta. No caso está violado o princípio da imparcialidade na vertente negativa, pois o Ministro das Finanças interveio no procedimento administrativo de atribuição de um apoio à criação do Centro de Investigação Verdadeiramente Catita, que pertencia ao Instituto Superior da Economia da Realidade, na medida em que durante a sua legislatura elaborou as normas orçamentais quanto ao montante a atribuir ao CIVC, e agora retornara à instituição como vice-reitor. 

Dois mecanismos para evitar a violação do princípio da imparcialidade previstos no CPA são os impedimentos e a suspeição. Nas situações de suspeição, previstas no artigo 73º do CPA, a substituição não é automaticamente obrigatória, é apenas possível, tendo de ser requerida pelo próprio órgão ou agente, neste caso o Ministro das Finanças, que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo particular que opõe uma suspeição àquele órgão ou agente e pede a sua substituição por outro. Assim, haverá sempre motivo de suspeição quando se verifique qualquer circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da isenção da conduta do órgão ou agente administrativo. Ora, sendo o Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, docente da instituição em causa, não nos sobra grandes dúvidas de que isso seria um motivo razoável para que se possa duvidar seriamente da imparcialidade da sua decisão. Sempre que um órgão ou agente da administração se encontra numa situação destas não podem intervir no procedimento administrativo. 

Outro dos princípios que podemos suscitar mediante o caso apresentado, é o princípio da justiça, previsto no artigo 266º/2 da CRP e no artigo 8º do CPA.  A justiça impõe que seja dado aos projetos um apoio que permitam o seu financiamento a fim de se poderem desenvolver. De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, a justiça tem a ver com o ético, que é assumido pelo Direito, e que tem que o realizar – sendo, por isso, um critério ético-jurídico. Este princípio aparece ligado ao princípio da razoabilidade. A razoabilidade tem a ver com um critério jurídico, já que o direito é uma realidade cultural e, como tal, deve ser racional. Ora, a decisão de atribuir 8 milhões de euros ao CIVC, que já tinha recebido 5 milhões no âmbito do projeto europeu Portugal 2020, não nos parece de todo razoável. 

Quanto à decisão de atribuir o apoio ao CIVC, sendo este um ato administrativo, carece de um procedimento. 

Nesta matéria, adotamos a posição do Professor Freitas do Amaral, e de acordo com este, as fases do procedimento decisório de 1º grau, à luz do atual direito português, são seis: 

 

1)    Fase inicial; 

2)    Fase da instrução; 

3)    Fase da audiência dos interessados; 

4)    Fase da preparação da decisão; 

5)    Fase da decisão; 

6)    Fase complementar. 

 

Afigura-se desde logo importante dar uma noção de procedimento, que segundo o Professor João Caupers, se traduz na “sucessão ordenada de atos e formalidades que visam assegurar a correta formação ou execução da decisão administrativa e a defesa dos direitos e interesses legítimos dos particulares”.1 

Quanto à fase inicial, é nesta que se dá o início do procedimento, que tal como aponta o artigo 53.º do CPA, pode ser desencadeado pela Administração (através de um ato interno), ou por um particular interessado (em regra, através de um requerimento).  Neste caso estávamos perante um procedimento de iniciativa pública.  Importa também salientar que este arranque do procedimento se deveu a um impulso processual heterónomo, uma vez que o órgão que iniciou o procedimento (nomeadamente o nosso Ministério) carece de competência para a decisão final (que neste caso, competia ao Ministro das Finanças). 

Na fase da iniciativa, opera o princípio da decisão, com consagração legal no artigo 13º do CPA, e que exige que havendo pedido, a administração é obrigada a decidir, para isso tem de abrir um procedimento administrativo. Tendo, igualmente, nos termos do artigo 110º, o dever de notificar os interessados sobre o início do procedimento. 

 

Quanto à fase da instrução, é aquela em que se procede à recolha e ao tratamento dos dados indispensáveis à decisão (artigos 115.º a 120.º do CPA).  

Trata-se de uma fase largamente dominada pelo princípio do inquisitório previsto no artigo 58.º do CPA. 

Quanto à direção do procedimento (artigo 55.º do CPA), esta “cabe ao órgão competente para a decisão final”. Entendemos que o órgão competente para a decisão final é o Ministro das Finanças, não só pelo já exposto, mas também dado o artigo 17º/1, do Decreto-Lei nº169-B/2019, de 3 de dezembro: é o Ministro das Finanças que tem a competência de conduzir e executar a política financeira do Estado, promovendo a gestão racional dos recursos públicos.  

Desta forma, no âmbito da instrução, cabe ao diretor do procedimento (neste caso, o Ministro das Finanças) “averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa (...)”. - (artigo 115.º do CPA).  

Quanto à fase da audiência dos interessados encontra-se prevista nos artigos 121.º a 125.º do CPA. É uma das faces de dois importantes princípios gerais formalizados no CPA: o princípio da colaboração da Administração com os particulares, previsto no artigo 11.º, n. º1 do CPA, traduz-se na ideia de que os órgãos da administração devem atuar em estreita colaboração com os particulares, cumprindo lhes, designadamente, prestar aos particulares as informações e esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e informações; e o princípio da participação explanado no artigo 12.º do CPA e no artigo 267º/5 da CRP, que significa que os órgãos administrativos devem de assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respetiva audiência. 

É importante referir que a audiência prévia tem dignidade constitucional (artigo 2.º, in fine, da Constituição) e uma menção expressa no artigo 267.º, n. º5 da CRP, onde se diz que “o processamento da atividade administrativa (...) assegurará (...) a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”.  É nesta fase que se concretiza, na sua plenitude, esse específico direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito. 

Existe a hipótese de dispensa de realização de audiência prévia, nos termos do artigo 124º do CPA, que em certa medida consubstancia-se numa discricionariedade da administração, no sentido que a administração pode ou não invocar uma das causas do artigo 124º para dispensar a realização da audiência prévia. Contudo, a não audiência dos interessados tem de ter causa em uma das alíneas do artigo 124º/1, o que não foi o que aconteceu no caso, pois a causa apresentada foi a «necessidade da subvenção para não se perder o apoio europeu». Para além de previsto no artigo 124º/2, existe um dever de fundamentar quanto à não realização da audiência prévia, sendo que a fundamentação não pode ser insuficiente. 

Segue-se a fase de preparação da decisão, em que a Administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução, e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase de audiência dos interessados (artigos 125.º e 126.º do CPA). É nesta fase que a Administração se prepara para decidir. O procedimento é levado ao órgão decisório: neste caso, o diretor do procedimento era também o órgão decisório, ou seja, o Ministro das Finanças, e sendo um órgão singular, profere um despacho - que foi o que aconteceu neste caso.  

A fase da decisão neste caso terminou pela prática de um ato administrativo (artigo 127.º CPA). Aplica-se à decisão final do procedimento as regras de Direito Administrativo constantes da Parte IV do CPA- artigos 135.º e ss, que regulam, de entre outros, o ato administrativo.  

 

Por fim, a fase complementar, em que são praticados certos atos e formalidades posteriores à decisão final do procedimento 

Assim, havendo a violação da fase da audiência dos interessados, considera-se que estamos perante uma ilegalidade, cuja consequência jurídica tem vindo a ser discutida na doutrina: opta-se pela nulidade ou anulabilidade? Deixaremos essa decisão para o Tribunal. O que aqui importa salientar é que o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior nunca compactuou nem nunca irá compactuar com decisões viciadas e condena efetivamente a decisão do Sr. Ministro das Finanças.    

Cremos, portanto, confirmar a existência de argumentos de facto e de Direito suficientes para ilidir a nossa responsabilidade relativamente à decisão final proferida por despacho pelo Ministro das Finanças. 

 

AS ADVOGADAS DO MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR a 24.05.2022