A essencialidade de fundamentar um ato

 Introdução

     A obrigatoriedade de justificar um ato administrativo não era estritamente necessário durante bastante tempo, a menos que uma lei avulsa o exigisse. Apenas após o 25 de Abril a nossa lei compactuou com a ideia de obrigatoriedade de fundamentar a decisão de um ato administrativo, considerando-se atualmente uma formalidade de grande importância no moderno Estado de Direito democrático, não apenas para o particular lesado pela atuação administrativa, mas também sobre a perspetiva do tribunal competente ao discernir sobre a validade do ato.

 

Finalidades do ato

     A fundamentação de um ato administrativo consiste na enumeração das razões, tanto de facto como de direito, que levaram o autor à prática da decisão administrativa, isto é, do ato administrativo em causa.    

    De acordo com o art. 152º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), o dever de fundamentar um ato administrativo apresenta uma série de finalidades, nomeadamente, uma das mais fulcrais, o de verificar a legalidade do ato. Assim, a Administração Pública age com mais prudência, ao ponderar as suas razões mais morosamente. Quanto ao particular, o dever de fundamentar implica uma melhor compreensão da decisão, pelo que, consequentemente, permite facilidade quanto ao facto de haver uma intenção de apresentar recurso contencioso ou não, isto é, um meio de impugnação de um ato administrativo interposto perante o Tribunal Administrativo, de forma a obter anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência dessa ato.

 

Casos em que existe o dever de fundamentar

    Assim sendo, e como previsto nas várias alíneas do art. 152º/1 do CPA, os casos em que são necessários o dever de fundamentação são vários, nomeadamente: quanto a atos primários desfavoráveis (alínea a); a decisões das reclamações e dos recursos administrativos (recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio e recurso tutelar), como resulta da alínea b); a atos de indeferimento, bem comos os que discordem de parecer ou de informação ou proposta dos serviços (alínea c); a atos contrários à prática habitual (alínea d); e por fim, referente a atos secundários, que têm de ser sempre fundamentados, independentemente do facto de serem ou não desfavoráveis, podendo até serem favoráveis para alguns destinatários e desfavoráveis para outros (alínea e).

    Na perspetiva do excelentíssimo Rui Machete, os deveres de fundamentação dos atos administrativos têm quatro funções:

1. O de defesa do particular – pelo facto do mesmo apenas conseguir estruturar uma impugnação administrativa ou contenciosa do ato se conhecer todos os motivos que levaram a Administração Pública a decidir em determinado sentido;

 2. O de controlo da administração – pois o dever de fundamentação implica a ponderação de vários fatores que acabam por influenciar a decisão e a explicação dos motivos da prática de um ato, facilitando ainda o controlo dos órgãos dotados de supervisão;

 3. O de pacificação entre a Administração e os Particulares – pelo que os particulares tendem a aceitar de melhor forma as decisões que lhes sejam desfavoráveis, se as razões para as mesmas lhes forem comunicadas de forma completa, clara e coerente.

 4. O de clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão – prendendo-se com o cumprimento de exigências de transparência da atuação administrativa e ainda do controlo jurisdicional dos atos administrativos.

 

Dispensa da fundamentação

    Como resulta do art. 152º/2 do CPA, em determinados atos não é estritamente necessário que haja fundamentação, como é o caso: dos atos de homologação de deliberações tomados por júris, pelo que se justifica, uma vez que é natural do ato homologação incorporar e absorver o ato homologado, que por sua vez tem de ser fundamentado apropriando-se a homologação dessa fundamentação, tornando-se assim, automaticamente, fundamentada; quanto às ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviços e com a forma legal, de razão distinta, uma vez que a fundamentação aqui, caso existisse, não seria dirigida a terceiros, mas somente aos subalternos. Deste modo, a autoridade hierárquica do superior deve poder ser exercida sem necessidade de dar explicações aos subalternos.

 

Requisitos da fundamentação

    Os requisitos da fundamentação estão previstos no art. 153º/1, tendo de estarem devidamente preenchidos:

 1. Primeiramente, tem de ser expressa, isto é, de ser enunciada de modo explícito o contexto do próprio ato pela entidade decisória;

 2. Em segundo lugar, a fundamentação tem de consistir na exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, tendo também de referir o quadro jurídico que habilita a Administração a decidir – trata-se de um corolário do princípio da legalidade como fundamento da ação administrativa.

3. Finalmente, a fundamentação tem de ser clara, coerente e completa. O STA tem entendido que para a fundamentação ser completa, basta que seja suficiente.

 

Casos especiais

    A lei prevê ainda três casos para os quais estabelece um regime especial, os denominados, casos especiais:

 1. Se um ato administrativo consistir numa declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, o dever de fundamentar considerar-se cumprido com a mera declaração de concordância, não sendo necessário enunciar expressamente outra vez os fundamentos da decisão tomada.

 2. Se se tratar de um ato praticado sob forma oral, não contêm fundamentação. Então, ou esses atos são reduzidos a escrito numa ata (devendo de constar da respetiva fundamentação, sob pena de ilegalidade, art. 150º/2 CPA), ou não havendo ata, a lei dá aos interessados o direito de requerer a redução a escrito da fundamentação dos atos orais, cabendo ao órgão competente o dever de satisfazer o pedido no prazo de 10 dias (art. 154º/1 CPA).

 3. No caso de deliberações sujeitas ao dever de fundamentação tomadas por escrutínio secreto, a fundamentação terá de ser feita pelo presidente do órgão colegial após a votação, tendo presente a discussão que a tiver precedido (art. 31º/3 CPA).

 

Consequência da falta de fundamentação

    No caso de faltar devida fundamentação, num caso em que a mesma deva estar presente, ou que haja, mas que não corresponda aos requisitos legalmente exigidos, o ato administrativo será considerado ilegal por vício de forma e, consequentemente, será anulável, nos termos do art.163º/1 CPA.

 

 Bibliografia

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª edição, 2016, Almedina, Coimbra.

Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, 2016, Almedina, Coimbra.

Chancerelle de Machete, Rui, O processo administrativo gracioso perante a constituição portuguesa de 1976, 1980, Democracia e Liberdade