A Audiência Prévia dos Interessados

 

A Audiência Prévia dos Interessados

 

O Princípio da Audiência Prévia, compreendido no atual art.121º (antigo art.100º) do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA),[1] interligado como a audiência dos interessados, deve corresponder a uma “terceira sub-fase dentro da fase preparatória”, cujo objetivo se prende com o poder de “influenciar a tomada de posição da Administração.”[2] Evidencia-se, por este mesmo motivo, a necessidade de que a audiência dos interessados – a realizar-se - seja feita previamente à decisão administrativa.

A audiência dos interessados revela-se particularmente fundamental “no caso de as disposições afetarem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, podendo ainda se proceder à mesma nas situações “em que não haja afetação direta de direitos e interesses legítimos, se for conveniente para o interesse público.”[3] O Professor Vasco Pereira da Silva entende que a audiência prévia constitui um elemento fulcral e indispensável no Estado de Direito, servindo enquanto instrumento democrático que alinha a Administração com os particulares, ressalvando a concordância da atividade administrativa com princípios como o da colaboração com os particulares, previsto no art.11º do CPA.[4]

Em prol de se verificar a existência desta audiência, a submissão do projeto de regulamento a audiência dos interessados recai sobre o responsável pela direção do procedimento, estipulado pelo art.55º do CPA.[5] A Administração Pública encontra-se ainda vinculada à elaboração de um projeto de decisão que, tendo por base nos arts.121º n.º2 e 122º n.º2 do CPA,[6]  reporta ao Princípio da Dupla Decisão, consagrado na revisão do CPA de 1996. Este indica a obrigatoriedade de o projeto de decisão ser, por parte da Administração, simultaneamente “devidamente fundamentado, (… e) comunicado ao interessado para que este se pronuncie sobre ele, só depois devendo a Administração tomar a decisão final.”[7]

Existe ainda discricionariedade de escolha entre audiência escrita ou oral (art.122º n.º1 do CPA)[8], estando esta última prevista no art.123º do CPA.[9]

Como inicialmente mencionado, a audiência prévia apresenta-se enquanto garante da influição dos interessados através da permissão – na medida do possível – da existência de uma posição ativa na decisão administrativa. Esta posição só é, entretanto, possível com o entrelace com o Princípio da Participação que, enquanto um princípio geral da Administração Pública em sentido substantivo, compreende um dos eixos centrais da função administrativa e encontra-se previsto no art.12º do CPA[10] e igualmente no art.267º n.º5 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).[11] Como define o Acórdão de 17 de maio de 2001 do Supremo Tribunal Administrativo,[12] este “é um princípio de organização e ação administrativa (…) concretizador da dimensão participativa do princípio democrático, ao qual corresponde, por parte da Administração, uma verdadeira obrigação independentemente de os interessados a exigirem ou não, que é a da promoção da audiência dos interessados.”

É importante ainda salientar que o CPA reconhece exceções a esta necessidade de audiência prévia, afastando-a por meio de uma das causas elencadas no seu art.124º.[13]

Assim, considera o acórdão supramencionado, o princípio da audiência “não pode ser erigido como regra absoluta e universal” aplicável a todos e quaisquer casos onde a Administração deva tomar uma decisão, excetuando-se os casos em que haja necessidade de “decisão urgente ou quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão ou em que seja manifestamente inútil.” Relativamente à atribuição de cariz urgente a determinada decisão, este “deve assentar num juízo devidamente fundamentado pela Administração, com a indicação dos factos que revelem não apenas essa urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei, isto é, é necessário demonstrar que a decisão, objetivamente, seja urgente, o que resultará da natureza da própria decisão” carecendo essa urgência de justificação apropriada pelo órgão da Administração responsável pela proferição dessa mesma decisão. Considera-se desta forma que o conceito de “urgência” não deve ser interpretado de forma meramente arbitrária. Deve antes a urgência “estar ligada a imperativos inerentes à ordem pública”.

Ainda relativamente à fundamentação necessária para se afastar a audiência prévia, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de junho de 1997,[14] refere que “a fundamentação é um conceito relativo variável em função do tipo legal do ato administrativo em causa, pelo que a maior ou menor graduação da densidade do conteúdo da fundamentação, bem como a concreta averiguação da verificação de respetivos requisitos (clareza, congruência e suficiência), não são passíveis de ser aferidas sem atender, designadamente, ao tipo legal de ato e aos elementos procedimentais da respetiva motivação.” Portanto, conclui-se que não existe uma “receita” específica para a fundamentação, existindo alguma flexibilidade quanto às motivações alegadas – desde que de acordo com os preceitos legalmente estipulados e os requisitos inerentes à classificação de tal fundamentação enquanto suficiente. O mesmo acórdão explicita assim que “é equivalente à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.” Acrescenta ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de maio de 2004,[15] que a fundamentação deve ser feita a que seja possível “dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e justificação de um recurso contencioso. O que releva, para o efeito, não é, pois, a verosimilhança dos seus pressupostos ou a sua conformidade com a lei, mas a potencialidade para dar a conhecer, a um destinatário normal, as razões da decisão.” Destaca-se assim a necessidade de se esclarecer de forma adequada o interessado, explicitando as razões de facto e de direito invocadas para determinar a conduta adotada.

A conjugação da audiência dos interessados com a sua consequente participação no procedimento administrativo resulta, em suma, no direito que os interessados possuem de serem ouvidos num momento anterior à tomada de decisão, pronunciando-se sobre questões de facto e de direito relevantes e conhecerem, a priori, o sentido provável da decisão em causa, recaindo o dever de garantir esta audiência e participação sobre a Administração Pública.

Não restam, assim, dúvidas de que na esfera dos interessados está consagrado o direito à audiência prévia, pelo que o desacordo com a formalidade da existência prévia resulta num vício de invalidade. Agora, sobre qual invalidade nos versamos é onde as divergências se encontram. Estas prendem-se com a possível consideração do Direito à Audiência Prévia enquanto um direito fundamental, desenrolando diversos argumentos a tender para a discordância ou concordância face a esta tese. Dependendo da posição adotada, o regime de invalidade aplicado poderá ser o de nulidade ou de anulabilidade.

Sobre este aspeto, entende a maioria doutrinária que a inexistência de audiência prévia – quando não acoplada com a devida dispensa legalmente prevista - no procedimento administrativo resulta na anulabilidade (art.163º do CPA)[16] do ato administrativo pela preterição de formalidade essencial. A nulidade tende a surgir, no entanto, como consequência somente nos casos em que a falta de audiência dos interessados se verifique nos processos disciplinares e de contraordenação, uma vez que a audiência do arguido encontra-se constitucionalmente prevista, respetivamente, nos arts.269º n.º3 [17] e art.32º n.º10, [18] constituindo-se assim um direito fundamental procedimental cuja violação resulta na nulidade.[19]

 

A jurisprudência maioritária tende igualmente a posicionar-se como desconsiderando este direito como um direito fundamental. No acórdão supramencionado, admite-se que o direito de audiência prévia “embora não tendo consagração na CRP como um direito fundamental de participação, atribui, todavia, ao respetivo titular um verdadeiro direito subjetivo procedimental.”

 

Todavia, posições como a de Vasco Pereira da Silva, Sérvulo Correia e Marcelo Rebelo de Sousa admitem que o assento constitucional atribuído pelo art.267º n.º5 da CRP confere a possibilidade de se afirmar a classificação deste direito como fundamental de natureza análoga, apoiando-se na abertura da Constituição Portuguesa prevista nos arts.16º[20] e 17º da CRP[21] para que não se considerem como fundamentais somente os direitos expressamente previstos como tal. Acrescenta-se a esta posição o facto de este direito estar previsto na Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente no seu art.41º respeitante ao Direito à Boa Administração.[22]

 

Quanto à consagração do direito à audiência prévia enquanto direito fundamental, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de janeiro de 2004,[23]por sua vez, indica que “a deliberação (…) tomada sem prévia audiência dos interessados (…) põe em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, sendo nula,” reconhecendo que “o direito constitucional de audiência tem natureza instrumental, assumindo a natureza de direito fundamental quando o for o direito dominante.”

 

Em linha com este acórdão aponta-se ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 7 de abril de 2022, [24] que novamente reconhece este direito como fundamental, explicitando que “A audiência prévia dos interessados definida no artº 100º CPA/91 (artº 121º CPA/2015) constitui uma sub-fase procedimental autónoma e corporiza uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão pura e simples gera a invalidade do acto administrativo que defina com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado, isto é, conforme disposto no artº 133º nº 2 d) CPA/91 (artº 161º nº 2 d) CPA/2015) determina a nulidade da decisão final do procedimento por violação do conteúdo essencial do direito de audiência, direito fundamental alicerçado no artº 267º nº 5 CRP.”

 

Outras posições, porém, consideram que o legislador constitucional não previu este direito como um direito fundamental – e, por isso, não o contemplando na parte destinada aos mesmos, entre o art.12º e o art.79º da CRP. Indica esta circunstância o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 24 de outubro de 2019,[25] estipulando que: “Pese embora a imposição constitucional de a Administração Publica ser estruturada de forma a “assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva", não se nos afigura líquido que o direito de audição prévia deva ser encarado como um direito fundamental. Efetivamente o direito de audição prévia e mesmo o direito mais lato de participação na gestão ou na formação das decisões da administração não se encontra previsto na Parte I, da CRP, dedicada aos direitos e deveres fundamentais.” Considera-se antes resultar do art.267º n.º5 da CRP uma norma remissiva que procura vincular o legislador infraconstitucional à existência da audiência dos interessados. Sobre este aspeto, atente-se ao Acórdão N.º 594/2008 do Tribunal Constitucional,[26] que indica que “O preceito constitucional assume, expressamente, que a participação dos interessados, na formação das decisões ou deliberações administrativas, ou, dito de modo mais singelo, no procedimento administrativo, constitui um princípio que o legislador da “lei especial” deve assegurar, ao dispor sobre “o processamento da atividade administrativa”.” Neste entendimento, “o direito de audiência prévia assume a configuração de um direito subjetivo legal-procedimental, instituído pelo legislador ordinário com vista ao cumprimento de diretrizes constitucionais.”[27]

 

Deste modo, e como sucintamente indica o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de fevereiro de 2018,[28] “O direito de audiência prévia concretiza o modelo de administração participada (art.267º da CRP), não consistindo, porém, num direito fundamental, razão pela qual a sua preterição não determina a nulidade do ato impugnado mas antes a sua anulabilidade.”

 

Conclui-se, assim, que a audiência prévia dos interessados se afigura enquanto um direito legalmente protegido, concebido de forma a permitir a interligação entre os particulares e a Administração Pública, numa simbiose necessária ao cariz democrático do Estado de Direito. O afastamento deste direito de forma injustificada, ou insuficientemente justificada, resulta num vício de invalidade que, caso se considere este direito como um direito fundamental, resulta na nulidade do ato administrativo (art.161º do CPA), ou se, pelo contrário, desconsiderarmos o mesmo como direito fundamental, estaremos perante um caso de anulabilidade (art.163º do CPA).

 

---

[1]Lê-se: “1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 124.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. 2 - No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos. 3 - A realização da audiência suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.”

[2] Cfr. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2010, p.218.

[3]Cfr. NUNO J. VASCONCELOS ALBUQUERQUE SOUSA, Noções de Direito Administrativo, 2ª Edição, Gestlegal, 2020, p.180.

[4] Lê-se: “1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, cumprindo-lhes, designadamente, prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e informações.”

[5] Lê-se: “1 - A direção do procedimento cabe ao órgão competente para a decisão final, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 - O órgão competente para a decisão final delega em inferior hierárquico seu, o poder de direção do procedimento, salvo disposição legal, regulamentar ou estatutária em contrário ou quando a isso obviarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas, invocadas fundamentadamente no procedimento concreto ou em diretiva interna respeitante a certos procedimentos. 3 - O responsável pela direção do procedimento pode encarregar inferior hierárquico seu da realização de diligências instrutórias específicas. 4 - No órgão colegial, a delegação prevista no n.º 2 é conferida a membro do órgão ou a agente dele dependente. 5 - A identidade do responsável pela direção do procedimento é notificada aos participantes e comunicada a quaisquer outras pessoas que, demonstrando interesse legítimo, requeiram essa informação.”

[6] Lê-se, respetivamente: “2 - No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.; 2 - A notificação fornece o projeto de decisão e demais elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo pode ser consultado.”

[7] Cfr. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, FERNANDO PAULA OLIVEIRA, Noções…, cit. p.218.

[8] Lê-se: “1 - Para efeitos do disposto no artigo anterior, o órgão responsável pela direção do procedimento determina, em cada caso, se a audiência se processa por forma escrita ou oral e manda notificar os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer.”

[9] Lê-se: “1 - Quando o órgão responsável pela direção do procedimento opte pela realização de audiência oral, esta realiza-se presencialmente, podendo ter lugar por teleconferência, quando tal se justifique e existam os meios necessários para o efeito. 2 - A falta de comparência do interessado não constitui motivo de adiamento da audiência, mas, se for apresentada justificação da falta até ao momento fixado para a audiência, deve proceder-se ao adiamento desta. 3 - No caso de se verificar o adiamento a que se refere o número anterior, o órgão responsável pela direção do procedimento deve tentar chegar a acordo com o interessado sobre a nova data da audiência, que, em qualquer caso, se deve realizar dentro dos 20 dias seguintes. 4 - Da audiência é lavrada ata da qual consta o extrato das alegações feitas pelo interessado, podendo este juntar alegações escritas, durante a diligência ou posteriormente.”

[10] Lê-se: “Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos do presente Código.”

[11] Lê-se: “5. O processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.”

[12] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/046a20332a6d4ac580256b270039e83a?OpenDocument (consultado a 17/05/2022)

[13] Lê-se: “1 - O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando: a) A decisão seja urgente; b) Os interessados tenham solicitado o adiamento a que se refere o n.º 2 do artigo anterior e, por facto imputável a eles, não tenha sido possível fixar-se nova data nos termos do n.º 3 do mesmo artigo; c) Seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão; d) O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada; e) Os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas; f) Os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável aos interessados. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência.”

[14] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a2ba9849dfb2eeda802568fc0039973d?OpenDocument (consultado a 19/05/2022).

[15] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/033C8228FE1AF4DB80256E9400388ADD (consultado a 20/05/2022).

[16] Lê-se: “1 - São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção. 2 - O ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração. 3 - Os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos. 4 - Os atos anuláveis podem ser anulados pela Administração nos prazos legalmente estabelecidos. 5 - Não se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”

[17] Lê-se: “Em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa.”

[18] Lê-se: “10. Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.”

[19] Cfr. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, FERNANDO PAULA OLIVEIRA, Noções…, cit. p.219.

[20] Lê-se:” 1. Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional. 2. Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem.”

[21] Lê-se: “O regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga.”

[22] Lê-se: “1.Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável. 2.Este direito compreende, nomeadamente: a.O direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente; b.O direito de qualquer pessoa a ter acesso a aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial; c.A obrigação, por parte da administração, em fundamentar as suas decisões. 3.Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da União, dos danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respectivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos Estados-Membros. 4.Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa das línguas dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua”

 

[23] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2a7ed7528971170380256e2b0036478a?OpenDocument (consultado a 18/05/2022)

[24] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4e2c362e0664be00802588230072ca3b?OpenDocument (consultado a 20/05/2022).

[25] Disponível em: https://jurisprudencia.pt/acordao/191571/ (consultado a 18/05/2022).

[26] Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080594.html (consultado a 20/05/2022).

[27] Cfr. FELIPE DE CASTRO SANTOS, Algumas Notas Soltas Acerca do Direito de Audição Prévia do Contribuinte no Procedimento Tributário, Faculdade de Direito da Universidade do Porto, p.9.

[28] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/-/81C746DDAC023F2380258247003CF760 (consultado a 19/05/2022).