Princípio de Legalidade e análise do Acórdão nº1/97 do TC
Princípio de Legalidade e análise do Acórdão nº.1/97 do TC
O princípio da legalidade regula a atuação da Administração Pública, consistindo na obediência da atividade administrativa à lei.
Este princípio é um dos mais importantes princípios em Direito e está consagrado no artigo 3.º nº.1 do CPA e artigo 266.º nº.2 da CRP, tendo como objetivo o controlo do poder legislativo sobre o poder executivo que é concretizado através de uma limitação do poder administrativo, sendo essa limitação conseguida pela lei.
Antigamente, na vertente liberal, a lei era apenas o limite numa formulação de proibição. Assim, a lei definia o que era proibido à atuação da Administração Pública e o que não fosse proibido significava que poderia ser feito.
Por conseguinte, verificava-se uma presunção da legalidade, isto é, em caso de dúvida, presumia-se que a Administração Pública estava certa.
Segundo Marcello Caetano, o princípio da legalidade definia-se por “nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior.”, isto é, consistia numa proibição da Administração Pública em relação a privados, sendo visto como um limite à atividade administrativa.
O Prof. Freitas do Amaral, por sua vez, elimina a ideia de proibição, definindo como princípio da legalidade “os órgãos e agentes da Administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.”, assim, a legalidade passa a fundamento invés de limite, não estabelece proibições, mas sim normas de competências.
Ora, o princípio da legalidade transformou-se num princípio de juridicidade. O princípio da juridicidade não é apenas uma lei em sentido estrito, mas sim o cumprimento de quais normas em vigor no sistema jurídico que tenham aplicação no caso que a Administração Pública tiver a decidir.
Há então uma erosão da legalidade, uma vez que a Administração Pública não se baseia apenas na lei no sentido estrito, mas sim em quaisquer leis no sistema.
Já no entender do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, o princípio da legalidade pode ser dividido em duas particularidades. A primeira é a de preferência de lei, e a segunda designa-se de reserva de lei.
Assim sendo, a preferência de lei estabelece que qualquer comportamento da Administração Pública tem de estar conforme a lei, de acordo com esta, não podendo a contraditar. Desta forma, o artigo 266.º da CRP e o artigo 3.º do CPA devem ser interpretados com um sentido de proibição. Se determinada norma violar uma norma legal, então esta está automaticamente a violar o princípio da legalidade na vertente de preferência. Assim se conclui que, as decisões administrativas que contrariem a lei são inválidas, demonstrando que a lei prefere sob a Administração Pública.
Segundo ainda o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, esta preferência mostra-se numa preferência pela ordem jurídica, pois a lei deixou de ser o único parâmetro jurídico da atividade administrativa, passando ao bloco legal.
Passando à reserva de lei, esta consiste na exigência de uma norma jurídica densificada, ou seja, possuindo um certo nível considerável de especificação, nos seus pressupostos e meios de atuação.
Isto significa que, se uma determinada norma jurídica não contiver um nível considerado de densificação então esta será inconstitucional por violar o princípio da reserva de lei.
A densificação torna-se maior aquando de direitos, liberdades e garantias, e menor aquando de administração prestacional.
O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, dá aqui importância ao princípio da separação e poderes, pois “se os tribunais controlassem o exercício da margem de livre decisão administrativa estariam, na verdade, a exercer a função administrativa”.
Ora, o acórdão nº.1/97 do Tribunal Constitucional aprecia a constitucionalidade do Decreto nº.58/ VII, aprovado a 31 de outubro de 1996 pela AR.
No que diz respeito à decisão, o TC julgou que não haveria inconstitucionalidade primeiramente, por invasão de uma área reservada ao G e à Administração, pois essa situação mostrava-se incompatível com “a dimensão garantistica do princípio da separação de poderes e com a consequente exigência de controlo democrático-parlamentar do Executivo”.
Também foi considerado que não haveria inconstitucionalidade por violação de competências especificamente reservadas ao G, pois a AR “dispõe de competências para legislar sobre quaisquer matérias, pelo que em quaisquer domínios pode pré-determinar legislativamente a atividade do Governo e da Administração.”.
O TC julgou ainda que não haveria inconstitucionalidade por violação da posição do Governo, sendo que o que a AR teria feito não seria uma substituição do Governo, mas sim a criação de “critérios inovatórios, excepcionais, retroativos e de eficácia temporal restrita para um caso concreto.”
Ora, a doutrina diverge sendo certo que a maioria defende a inexistência de limites à função legislativa.
O Prof. Vasco Pereira da Silva não acredita na existência de uma reserva de administração, pelo que o TC deveria dar então razão ao Sindicato.
Contrariamente ao que foi defendido pelo TC, a existência de uma reserva de administração não se mostra incompatível com a ideia de separação de poderes, sendo certo que as características inerentes ao funcionamento e organização administrativa lhe permitem ter em atenção o pormenor.
Assim, o princípio da separação de poderes permite e exige a reserva de administração.
O artigo 161 nº.1 c) da CRP pode também ser aplicado, pois a AR tem competências para legislar em todas as matérias. Assim, a AR pode sim pré-determinar a atuação do Governo.
Tendo em conta o artigo 182.º da CRP, há ainda a apontar uma violação do estatuto do Governo “órgão de condução política geral do país e o órgão superior da administração pública.”
Passando agora às exceções ao princípio da legalidade há a referir 3 exceções.
- A primeira é a da teoria do estado de necessidade, em que em situação de necessidade pública, a Administração Pública fica dispensada de seguir o processo legal determinado e pode atuar sem forma de processo. O Prof. Freitas do Amaral, não concorda com esta exceção uma vez que a lei o consagra no artigo 3.º nº.2 do CPA.
- A segunda é a teoria dos atos políticos em que os atos de conteúdo político poderiam ser atos ilegais, uma vez mais, o Prof. Freitas do Amaral não vê como uma exceção.
-A terceira e última, é o poder discricionário da Administração que baseia-se na possibilidade concedida pela norma jurídica à Administração para que esta emane atos administrativos, possuindo a liberdade na escolha de oportunidade.
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