OS REGULAMENTOS INTERNOS E
EXTERNOS: COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Nº 319/94
Enquadramento
prévio
O funcionamento interno da
Administração Pública, até ao século 20, não possuía qualquer tipo de
relevância jurídica. Como explica, o professor Mário Aroso de Almeida [1],
isto deveu-se ao facto de se confundir juridicidade com judicialidade. Ou seja,
sabendo que a regulamentação interna da Administração só vinculava os seus
órgãos e não era objeto nem de aplicação nem de controlo judicial,
considerava-se que não possuía natureza jurídica. Porém, esta conceção está
hoje ultrapassada, sendo unânime que todos os regulamentos têm natureza
jurídica [2].
Cabe hoje distinguir, segundo a
doutrina italiana, quanto à eficácia: os regulamentos internos [3]
dos externos [4],
classificação esta que advém da doutrina germânica em que se diferenciavam
regulamentos administrativos de jurídicos, sendo que estes últimos eram os
únicos que tinham carácter relacional [5],
ou seja continham preceitos jurídicos enquanto que o administrativo incorporava
disposições administrativas gerais [6].
Deste modo, os externos “analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao
órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos pertencentes à
mesma, mas também a terceiros, a particulares ou administrados” [7],
logo têm eficácia bilateral. Relativamente aos internos [8],
têm eficácia unilateral, “que se esgota no âmbito da própria Administração,
dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa” [9].
Qual
a relevância desta qualificação?
Em
termos teóricos, é o de saber qual o fundamento do poder regulamentar da Administração.
Ou seja os regulamentos internos, são emanados com fundamento no genérico poder
de auto-organização interna que pertence a todas as estruturas organizadas.
Assim sendo, não carecem de previsão legal que os legitime, conforme o artigo
115º/7 CRP. Opostamente, os regulamentos externos, têm de ter o seu fundamento
na lei (por tocarem a esfera jurídica de outrem), daí que careçam sempre de lei
habilitante. Neste sentido, os professores Gomes Canotilho e Vital Moreira [10],
defendem que os regulamentos que careçam de habilitação legal se torna
ilegítimos e para além disso, o mesmo acontece com aqueles que “embora com
provável fundamento legal, não individualizam expressamente este
fundamento". O professor Afonso Queiró [11]
neste ponto, explica que GNEIST defende que o poder regulamentar externo teria
o seu fundamento jurídico no poder discricionário da Administração. Contudo,
critica esta tese uma vez que nem todo o poder regulamentar externo compreende
um poder discricionário, porque os “regulamentos se podem traduzir na fixação
da melhor interpretação de normas ou na integração das suas lacunas”. Logo, o
autor apresenta uma melhor solução que resolva a questão da origem da
competência para a realização de regulamentos externos: a lei (constitucional
ou comum), expressa ou implicitamente.
Em
termos práticos, para os regulamentos internos, ao contrário do que o que se
passa com os externos, não vale o princípio da inderrogabilidade singular dos
regulamentos, como defende o professor Freitas do Amaral [12].
Isto significa que se admitem decisões concretas divergentes da regulação
interna anterior devidamente justificadas.
O Código de Procedimento Administrativo, prevê
no seu artigo 135º os regulamentos externos apenas [13].
Contudo, “isso não significa que as normas de carácter interno não sejam também
normas jurídicas e não possuam natureza regulamentar” [14].
O facto do artigo só contemplar os regulamentos internos, prende-se com a sua
função operativa, dando resposta às exigências que devem ser impostas aos
regulamentos com eficácia externa. Quando se excluem os regulamentos internos,
retiram-se aqueles que respeitam a “maneira de executar a respetiva “lide”” e
que não afetem a esfera jurídica de outros que estejam em “relação jurídica,
geral ou especial, com a Administração” [15].
Podemos falar também em regulamentos
mistos, segundo a tese do professor Mário Aroso de Almeida [16],
são aqueles que têm por um lado normas que lhes conferem a característica de
internos e por outro lado, normas que afetando a esfera jurídica de sujeitos
jurídicos distintos da entidade que emanou o regulamento, lhe conferem
características de internos.
Os regulamentos especiais e os dos órgãos
colegiais, são dois casos em que se poderiam levantar dúvidas. Quanto aos
regimentos de órgãos colegiais, segundo a perspetiva do professor José de
Vieira Andrade [17], à
primeira vista poderia pensar-se que seriam internos, por regular o seu
funcionamento. Porém o que acontece, é que regulam muitas vezes
direitos e deveres dos seus membros (sendo nessa medida externos). No que toca
aos regulamentos especiais [18], estes,
resumidamente caracterizam-se por terem normas de conteúdo interno, que estão
ligadas com a relação orgânica do trabalhador, militar, preso, internado, aluno
matriculado com a Administração. Assim sendo, “devem considerar-se externos na
medida em que afetem posições jurídicas subjetivas dos indivíduos envolvidos,
enquanto pessoas” [19].
Análise do
Acórdão
Resumidamente, neste caso estava em causa um
recurso contencioso interposto para o Tribunal Administrativo do Círculo de
Lisboa, de anulação da decisão que atribuiu ao recorrente (secretário judicial
a exercer funções no tribunal judicial da Comarca de Alenquer) a classificação
de “BOM” durante determinado período de tempo, na categoria de escrivão de
direito. Sendo que esta decisão indeferiu a reclamação contra o relatório da
inspecção e respectivo parecer.
O recorrente pretende ver
assente, no mínimo, a anulabilidade do ato por inconstitucionalidade do
Regulamento das Inspeções. Isto por acreditar, padecer de vício de
inconstitucionalidade orgânica e formal.
O Tribunal Administrativo do
Círculo de Lisboa, concedeu razão ao recorrente, tendo seguido a sua proposta
de anular o ato recorrido, uma vez que “ao não cumprir o artigo 115º, nº 7 da
Constituição pois não indica as leis que visa regulamentar (...) está o ato
recorrido ferido do vício de violação de lei”.
A questão que se coloca neste
caso é a de saber se esse regulamento das Inspeções Oficiais de Justiça, é ou
não do tipo interno.
O Conselho dos Oficiais de
Justiça, fundamenta o ato praticado no artigo 13º/3 do Regulamento das
Inspeções do Conselho dos Oficiais de Justiça. Ou seja, considera que o seu
Regulamento é do tipo interno, uma vez que se trata de um “regulamento de
organização” que se destina a afetar unicamente as esferas jurídicas dos
inspetores do Conselho dos Oficiais de Justiça - e o próprio Conselho (não os
oficiais de justiça que estes irão inspecionar). Consequentemente, não precisa
de lei habilitante que preveja a competência para a sua emissão, como já visto
anteriormente. A entidade recorrida defende-se ainda dizendo que tem poder de
direção sobre os subalternos e que as normas do Regulamento se limitam “a dar
instruções aos inspetores sobre a forma e modo como as inspeções se deverão
processar”.
O Tribunal Administrativo
defende que não é um regulamento interno, pelo simples facto do Regulamento
pretender afetar a esfera jurídica de terceiros que não os inferiores
hierárquicos de quem o emitiu. Assim sendo, produzindo efeitos externos,
significa que necessitaria de lei habilitante relativa à competência para a sua
emissão, para poder ser válido, e que não se verificou. Consequentemente, adota
este Tribunal a posição de que há inconstitucionalidade formal (especificamente
do 115º/7 CRP).
O Tribunal Constitucional,
aponta para o facto de ser um Regulamento misto, ou seja que contém normas de
conteúdo interno e normas que produzam efeitos externos. Contudo, são, “então
estas últimas normas a determinar o regime geral e a exigência formal do
diploma regulamentar que umas e outras comporta”. Assim sendo, com a
classificação de regulamento externo, não há dúvida de que tem de ser
expressamente definida qual a lei que habilita a sua feitura, o que não
aconteceu.
Assim sendo, a decisão vai no
sentido de julgar a norma do artigo 13º/3 do Regulamento do Conselho dos
Oficiais de Justiça inconstitucional, por violação do artigo 115º/7 da CRP e
consequentemente nega provimento ao recurso, confirmando a decisão do Tribunal
Administrativo.
A meu ver, não me parece ser
questionável que o Regulamento seja dirigido não apenas aos inspetores do
Conselho dos Oficiais de Justiça mas também aos próprios oficiais, uma vez que
serão estes os afetados ainda que indiretamente, por estarem sujeitos aos
juízos dos inspetores. Daí que, indubitavelmente estejamos perante um
regulamento externo, que produz efeitos jurídicos em relação a terceiros. Deste
modo, parece-me de seguir as decisões proferidas por ambos os Tribunais (uma
vez que estão em concordância), e considerar inconstitucional a norma do
Regulamento em que estão e que fundamenta o ato impugnado.
BIBLIOGRAFIA
Mário
Aroso de Almeida, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 2015
José
Vieira de Andrade, “Lições de Direito Administrativo”
Marcelo
Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, em “Direito Administrativo Geral”, Tomo
III
Diogo
Freitas do Amaral, “Manual de Direito Administrativo”, v.II
Afonso
Queiró, “Lições de Direito Administrativo”, v.I
Paulo
Otero, “Direito do Procedimento Administrativo”, v.I
Gomes
Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª
edição
Revista
de Direito e de Estudos Sociais, Livraria Almedina, Janeiro – Março - 1986
Diogo
Freitas do Amaral, “Manual de Direito Administrativo”, v.II
Mário
Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, “Código do
Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição
[1] Mário Aroso de Almeida, “Teoria Geral do
Direito Administrativo”, 2015, p.136
[2] Designadamente os operacionais que
estabelecem diretrizes auto-vinculativas para o exercício do poder
discricionário: por um lado, são impugnáveis no âmbito da A.P; por outro, o seu
incumprimento, não origina por si a invalidade da decisão divergente. – José
Vieira de Andrade, “Lições de Direito Administrativo”, p.145
[3] Segundo o entendimento dos professores
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, em “Direito Administrativo
Geral”, Tomo III, p.247 - resumidamente, estes “contêm instruções de um
superior hierárquico para os seus subalternos, vinculando-os ao exercício num
determinado sentido da margem de livre apreciação”.
[4] “Visam a produção de efeitos para fora da
pessoa coletiva a que pertence o órgão do qual emanam” – Marcelo Rebelo de
Sousa e André Salgado Matos, em “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, p.247
[5] Diogo Freitas do Amaral, “Manual de Direito
Administrativo”, v.II p.189
[6] Ver neste sentido, Afonso Queiró, “Lições de
Direito Administrativo”, v.I, p.418-419
[7] Afonso Queiró, “Lições de Direito
Administrativo”, v.I, p.416
[8] O professor Paulo Otero apresenta três
características dos regulamentos internos. Em primeiro lugar, a sua feitura é
permitida por todas as entidades públicas e todas as suas estruturas orgânicas.
Em segundo lugar, para tal não precisam de expressa normas legislativa
habilitante, vigorando no silêncio da lei, um poder geral de auto-organização
interna das estruturas administrativas. Em terceiro lugar, regulamentos
internos encontram-se subordinados ao Direito, e produzem efeitos jurídicos
vinculativos, sendo compostos por normas jurídicas. – Paulo Otero, “Direito do
Procedimento Administrativo”, v.I, p.304
[9] Afonso Queiró, “Lições de Direito
Administrativo”, v.I, p.417
[10] Constituição da República Portuguesa Anotada,
3ª edição, p. 514
[11] Revista de Direito e de Estudos Sociais,
Livraria Almedina, Janeiro – Março - 1986
[12] Diogo Freitas do Amaral, “Manual de Direito
Administrativo”, v.II, p.189
[13] NOTA: Isso não significa que não se lhes
apliquem, os princípios gerais da atividade administrativa, apesar disso não se
refletir na proibição da sua sindicabilidade judicial.- Mário Esteves de
Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento
Administrativo Comentado”, 2ª edição, p.514
[14] Mário Aroso de Almeida, “Teoria Geral do
Direito Administrativo”, 2015, p.138
[15] Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa
Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo
Comentado”, 2ª edição, p.514
[16] Neste sentido ver, acórdão do Tribunal Constitucional
673/96
[17] Partilha da mesma opinião, o professor
Freitas do Amaral, estando previstos no 20º/3 CPA, “são em princípio internos,
mas podem ter projeção externa, na medida em que contenham normas relativas aos
direitos dos seus membros” – Diogo Freitas do Amaral, “Manual de Direito
Administrativo”, v.II, p.191. Para além disso, distingue ainda se se trata de
regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de funcionários ou
não. Isto significa que no primeiro caso, seriam internos, (podendo assumir
relevo indireto na ordem externa ao denunciarem sintomas de ilegalidade ou de
violação do princípio da igualdade de tratamento. Por outro lado, se forem
regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos
de uma relação jurídica de emprego com a Administração, serão externos.
[18] O professor Freitas do Amaral chama-os
regulamentos institucionais, que visam disciplinar o comportamento dos utentes
de um serviço público, que são particulares que estabelecem relação jurídica com
a Administração. Consequentemente, para o autor são externos porque produzem
também efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direitos distintos da
pessoa coletiva pública em causa. Os alunos, os doentes, os presos, não são
elementos da Administração, mas particulares que usam os seus serviços
[19] José Carlos de Vieira Andrade, “Lições de
Direito Administrativo”, p.146
MARIA RODRIGUES PEREIRA, Nº64636, SUBTURMA 12
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