O princípio da Legalidade no Direito Administrativo

O PRÍNCIPIO DA LEGALIDADE

O Direito Administrativo, era visto por muitos como um poder, entenda-se como um poder público, um poder Administrativo, que na ótica do professor Freitas do Amaral, consistia num sistema de órgãos do Estado e entidades públicas menores, que com base nas leis e sob controlo dos tribunais competentes,  podiam estabelecer normas jurídicas e tomar decisões em termos obrigatórios para os respetivos destinatários, estando-lhe confiado o monopólio do legitimo uso da força pública, a fim de assegurar a execução coerciva tanto das suas próprias normas e decisões, como das normas e decisões de outros estados.

Desta forma e neste seguimento surge o princípio da legalidade, que pode ser definido como uma exigência de precedência de lei, de acordo com a qual o exercício dos poderes por parte dos órgãos administrativos pressupõe a existência de uma base normativa/de uma norma de fundamentação.

O princípio da legalidade mostra-se fundamental ao direito administrativo, tendo sindo um importante contributo dos liberais, que concebiam a administração como uma realidade limitada, pelo que esta deveria atuar o mínimo possível, por forma a assegurar a liberdade e a propriedade. A administração, no século XIX, tinha uma lógica agressiva na medida em que era uma autoridade poderosa que limitava os direitos dos particulares e usava a força física para impor as suas decisões.

Teoricamente este poder da administração era limitado pela lei, no entanto, em tudo aquilo que a lei não regulava, a administração podia intervir e decidir como lhe aprouvesse. Entende-se que a lei não será o limite da atuação da Administração, mas sim o seu pressuposto e fundamento.

Os liberais tinham uma conceção real de Direito Público, uma vez que olhavam para este como para o direito de propriedade, portanto, esta lógica também se aplicava ao entendimento da legalidade. Aqui entramos na temática da reserva de lei, que é o domínio em que a lei atua, o que significa que o outro lado a administração tinha um espaço livre em que podia atuar como quisesse, nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade. Por outro lado, havia também a preferência de lei, ou seja, dentro do domínio em que a lei atuava devia preferir-se a vontade da lei e não a da administração, protegendo os particulares, isto quer dizer que nenhum ato de categoria inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade sob pena de ilegalidade.

 Quanto a isto, o professor Marcelo Rebelo de Sousa tem também a sua teoria, sendo que na sua ótica, na preferência de lei, diz-nos que a administração não pode contrariar o direito vigente, e que em caso de conflito, irá preferir ao ato da Administração em causa. O parâmetro jurídico do controlo da legalidade é todo o bloco de legalidade. Desta forma os atos de administração que o contrariem são ilegais. Impõe-se sobre isto a questão de saber que conduta se deve adotar quando há normas conflituantes nesse bloco de legalidade, ora defende-se a apreciação no caso concreto, atendendo às circunstâncias e considerando os princípios que norteiam o sistema jurídico. Quanto à reserva de lei, a atuação administrativa tem que ter fundamento numa norma jurídica que define as atuações administrativas possíveis, exprime-se na necessária autoridade do fundamento jurídico-normativo da atuação administrativa (precedência de lei), sendo esta a tese maioritária em Portugal, uma vez que a maioria defende a precedência de lei pelo que nenhum ato da administração, em qualquer esfera da sua atividade, pode deixar de se fundamentar na lei. Há uma necessidade de o fundamento jurídico-normativo ter um grau de pormenorização suficiente para permitir antecipar adequadamente a atuação administrativa em causa (reserva de densificação normativa). Quanto à norma habilitante da atuação Administrativa tem que ter determinada densidade.

 Ainda na opinião do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o Princípio da Legalidade Administrativa tem três dimensões: a político-constitucional – envolve as garantias do princípio da Legalidade, que derivam do regime político e do sistema de Governo vigentes; a administrativa substancial – abrange as garantias decorrentes das normas que definem o esqueleto da função administrativa; a administrativa processual – abarca as garantias consagradas nas normas de natureza processual, prendendo-se especialmente com as vias contenciosas de que os cidadãos dispõem para fazerem valer o princípio da Legalidade administrativa.

Em suma, isto diz-nos que a Legalidade vigente não é uma qualquer Legalidade – é democrática, pois tem por conteúdo os princípios fundamentais do regime político democrático (como a soberania popular, o respeito e garantia dos direitos fundamentais, a separação e interdependência dos órgãos de soberania, etc.)

Administração deve na verdade reproduzir no caso concreto aquelas que são as opções do legislador e as opções do ordenamento jurídico, embora possa ter margem de manobra. Há sempre que destacar a responsabilidade do Poder Discricionário, que implica um maior controlo da Administração, uma vez que está em causa a aplicação da lei a um caso concreto, os tribunais têm uma palavra a dizer (relativamente a esta responsabilidade, Marcello Caetano ainda a concebia como uma exceção ao princípio da legalidade – há sempre dois elementos vinculados por lei, a competência e o fim- sedo enquadrado e condicionado normativamente).

Há uma relação entre a legalidade e a juridicidade, na medida em que a Administração não está subordinada à lei que provém do parlamento, mas antes a toda a ordem jurídica, o que significa que a legalidade tem de ser entendida no sentido de juridicidade. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva tende para a ideia de que nos devemos referir a um princípio da juridicidade, visto que a subordinação que se verifica não existe apenas em relação à lei (v.g. Direito Internacional). Ainda seguindo a opinião do Professor Regente, não existe uma reserva da Administração, i.e., os tribunais são sempre competentes no controlo da legalidade, mas esse controlo é diferente consoante aquilo que está em causa.

O princípio da legalidade está previsto quer no Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA), que na Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), quanto ao primeiro, está estabelecido no seu artigo 3º, já quanto ao segundo, destaca-se o artigo 266º/2. Numa primeiro interpretação concluímos que a Administração tem que se subordinar à lei e ao Direito, esta referência ao direito introduz a ideia de juridicidade.

O que se destaca é a realidade material, que implicou a transformação da relação da administração com as outras fontes de direito, estando a primeira subordinada a todas elas. E, portanto, neste momento nasce um novo entendimento de princípio da legalidade, que deixa de ser meramente formal e passa a ter uma dimensão material, e existe por isso um controlo mais exigente da legalidade.

 

Bibliografia:

Aulas teóricas do professor Vasco Pereira da Silva

AMARAL, Diogo Freitas do, Manual de Direito Administrativo, Volume II, 3º edição. 2016, Almedina

ALMEIDA, Mário Aroso de Teoria Geral do Direito Administrativo, 2º edição, 2015, Almedina

OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina

 

 

Margarida Parente

61144

2ºB subturma 12