Análise do Acórdão nº 0383/03 do Supremo Tribunal Administrativo

 

Análise do Acórdão nº 0383/03 do Supremo Tribunal Administrativo

 

   Neste trabalho proceder-se-á à análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de março de 2004, processo nº 0383/03, ao longo da qual serão desenvolvidas diferentes problemáticas relacionadas com o Direito Administrativo, mais precisamente a relevância dos princípios gerais da atividade administrativa, a sua aplicação no caso concreto e a invalidade conferida pelo sistema jurídico no caso de desconformidade dos atos da Administração Pública com os mesmos.

  O acórdão em questão versa sobre uma ação interposta por uma Sociedade Anónima (S.A.) que pretende a anulação do despacho do Secretário de Estado da Administração Local que levou à expropriação de uma parcela de uma das duas propriedades para a construção de uma rotunda. Esta pretensão fundamenta-se na alegada violação dos princípios da necessidade e da boa fé, consagrados no artigo 2º do Código das Expropriações e nos artigos 7º e 10º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), respetivamente. Este acórdão surge na sequência dos indeferimentos obtidos nas anteriores instâncias, tratando-se esta de uma ação de recurso julgada pela segunda secção do Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, a secção do Contencioso Administrativo (artigos 12º/2 e 24º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

   Neste sentido, importa aferir quais a guias de atuação da Administração Pública de modo a verificar o âmbito de aplicação dos princípios no caso concreto.

   Como bem sabemos, a Administração Pública direciona a sua atuação em função da prossecução do interesse público, conforme consta no artigo 266º/1 da CRP. O interesse público pode definir-se como o interesse geral de uma determinada comunidade ou a exigência de satisfação das necessidades coletivas, abrangendo as necessidades que a iniciativa privada não consegue cumprir [1] Assim, é possível integrar a construção de uma rotunda no núcleo de matérias que serão levadas acabo pela Administração, compreendendo-se, igualmente, o órgão que tomou esta decisão dado que será aquele que mais próximo se encontra dos cidadãos e que, consequentemente, terá maior facilidade na comunicação e na definição dos seus interesses.

   Excluindo a eventual incompetência da Administração nesta matéria cabe analisar os termos em que a mesma atuou. No caso em apreço, a prossecução do interesse público colide com o direito de propriedade de um particular.

   De facto, sem prejuízo da prossecução do interesse comum, a Administração Pública não pode, na sua atuação, descurar os interesses dos particulares. Esta noção tem expressão no princípio da imparcialidade que impõe uma atuação equidistante relativamente aos interesses que a Administração possa ou não ter no caso concreto (artigo 9º CPA). Na sua vertente positiva, o princípio da imparcialidade manifesta o dever de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos em jogo [2] algo essencial no nosso caso.

   A tentativa de aquisição consensual levada acabo pela Administração Local demonstra, neste caso, a conformidade com o princípio da imparcialidade na sua vertente positiva respeitando igualmente o princípio da necessidade nos termos expostos pelo Código das Expropriações dado que, enquanto clara restrição do direito de propriedade (artigo 62º CRP), o recurso à expropriação apenas será admitido como última ratio, ou seja, depois de ponderados todos os interesses envolvidos e da via negocial se mostrar inexequível.

   A referência ao princípio da necessidade remete para a análise do princípio da proporcionalidade. Este princípio encontra-se consagrado no artigo 266º/2 da CRP e no artigo 7º do CPA e configura a linha orientadora de toda a atividade administrativa.

   De facto, conforme o disposto no artigo 7º do CPA, o princípio da proporcionalidade atua como um princípio limitador e orientador da atuação pública que deve ser adequada e necessária à prossecução dos fins que visa atingir. Assim, a verificação deste princípio depende da verificação cumulativa de determinados pressupostos, nomeadamente a adequação, a necessidade e o equilíbrio.

   Neste sentido, o primeiro requisito será a adequação (artigo 7º/1 CPA) que consiste no fim que a medida visa atingir, neste caso, a aquisição da parcela de propriedade. Seguidamente, tem-se o requisito da necessidade ou proibição do excesso (artigo 7º/2 CPA), referência inserida pela revisão de 1991 [3], e que expressa o dever, por parte da Administração, de optar pela medida que se afigure menos lesiva dos direitos e interesses dos particulares.

   Ora, a medida menos lesiva para a Recorrente seria a via negocial ou consensual. No entanto, apesar de inicialmente aceite, o acordo foi posteriormente recusado com fundamento em alteração das circunstâncias e novamente aceite com a imposição de determinadas alterações ao seu conteúdo o que equivale a uma rejeição do acordo originariamente concretizado. Assim, justifica-se a opção pela expropriação por parte da Administração Local não se dando como incumprido o requisito da necessidade na medida em que foram esgotados os restantes meios de atuação.

   Por fim, resta aferir a verificação do requisito do equilíbrio ou proporcionalidade em sentido estrito, isto é, a relação entre os benefícios que se visam alcançar e as medidas aplicadas para o efeito entendendo-se que os primeiros devem prevalecer sobre os segundos. Deste modo, a construção da rotunda deve suplantar o dano causado pela expropriação o que, tendo em conta a necessidade pública que pretende suprir, se verifica.

   Como foi referido anteriormente, além do principio da proporcionalidade, existe também uma alegada violação do principio da boa fé que se encontra previsto no artigo 266º/2 da CRP e no artigo 10º/1 do CPA.

   A atuação da Administração Pública deve ser conforme à boa fé, isto é, deve proceder à ponderação dos valores fundamentais do Direito, relevantes no caso concreto, concedendo-se especial importância à confiança suscitada na contraparte. Por si só, esta ideia é pouco elucidativa de modo que é necessário encontrar no sistema meios de concretização deste princípio.

   Assim, encontra-se no Direito Privado, mais precisamente na teorização do Professor Menezes Cordeiro o desenvolvimento deste instituto que irá assentar em dois pressupostos essenciais: a tutela da confiança cuja verificação pressupõe a existência de uma situação de confiança (boa fé subjetiva), uma justificação dessa confiança fundada em elementos objetivos que permitam a sua identificação, um investimento da confiança, ou seja, uma atuação conforme a crença fundada, e uma imputação da situação de confiança; e a materialidade subjacente, ou seja, a conduta não tem apenas de ser formalmente conforme com a ordem jurídica, tem também de o ser a nível material através da ponderação substancial dos valores em jogo [4].

   No nosso caso, existiu efetivamente uma situação de confiança justificada e baseada no acordo estabelecido entre a Recorrente e o Secretário de Estado. No entanto, este acordo foi posteriormente recusado e, ainda que a Recorrente demonstre a intenção de o voltar a aceitar, não existiu por parte da Administração Local qualquer conduta objetiva que demonstre que o acordo permanecia intacto. Neste sentido, atendendo aos pressupostos da boa fé na vertente da tutela da confiança, a crença na subsistência do acordo não seria justificada entendendo-se, portanto, que não houve violação do principio da boa fé.

   Relativamente aos pressupostos do princípio da boa fé, mais precisamente em relação ao requisito da materialidade subjacente, destaca-se na doutrina a posição do Professor Marcelo Rebelo de Sousa que considera este pouco relevante enquanto limite da atuação administrativa na medida em que o seu conteúdo é grandemente restringido pela incidência do principio da legalidade além de que a sua aplicabilidade pouco ou nada acrescenta ao que decorre do princípio da proporcionalidade [5] .

   Neste âmbito e abrindo uma hipótese dentro do caso, suponhamos que o acordo nunca foi recusado existindo de facto uma situação de confiança justificada e uma imputação dessa situação de confiança. Ora, se tal sucedesse estaríamos perante uma violação do principio da boa fé discutindo-se qual o desvalor a aplicar nesse caso.

   Regra geral, a violação de princípios em sede de Direito Administrativo culmina com o desvalor da anulabilidade conforme o disposto no artigo 163º/1 do CPA. No entanto, no caso de violação do princípio da boa fé na vertente da tutela da confiança, ou seja, quando se verifique uma situação em que a Administração induziu o particular a confiar na previsibilidade da sua conduta, a doutrina entende que o ato não será ilegal, apenas se verificará uma situação de responsabilidade civil da Administração Pública, que terá de ressarcir os danos do particular [6].

    Em suma, através da aplicação dos princípios gerais da atividade administrativa ao caso concreto, o STA nega o provimento do recurso, sendo este caso um exemplo, entre muitos outros, da relevância dos referidos princípios no controlo da atuação administrativa relevando como verdadeiros limites ao exercício dos poderes públicos.

Inês Valério Ribeiro

Nº 64805

[1] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2020, Almedina, pp. 33-34.

[2] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito…, ob. cit., p. 127

[3] MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, “Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular”, in CARLA AMADO GOMES, et al, Comentários ao Novo Código de Procedimento Administrativo, Volume I, 2020, AAFDL Editora, pp. 173 e ss.

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito…, ob. cit. pp. 119 – 121. Apud ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Da boa fé no Direito Civil, 1984

[5] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, pp. 214-215

[6] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO GONÇALVES e PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, 1997, Almedina, p. 114