Análise do acórdão do STJ 57/14.7YFLSB de 16/12/2014

 

Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça

57/14.7YFLSB de 16/12/2014

I.                Introdução

Este trabalho propõe-se à análise do acórdão 57/14.7YFLSB de 16/12/2014 o qual visa a interposição de recurso contencioso relativo à deliberação do Conselho Superior da Magistratura (doravante designado por CSM) de 17/06/2014, pretendendo apreciar-se juridicamente o mesmo, averiguando assim se este será, tal como manifestado pelo Recorrente, ilegal e inconstitucional.

II.              Desenvolvimento da análise

 

1.     Identificação da questão jurídica

A questão jurídica relevante e digna de foco na análise deste acórdão será o poder discricionário de que beneficia a Administração Pública, bem como os limites do mesmo, conjugado com os princípios constitucionais que moldam a atuação da Administração Pública. Verificaremos portanto, ao longo desta produção escrita a discricionariedade dos atos do CSM ambicionando por fim chegar à real conclusão da sua possível ilegalidade e porventura inconstitucionalidade.

2.     Exposição da factualidade do caso

 O caso tem por escopo a alegada pronúncia errónea por parte do CSM na deliberação que pretendia a prorrogação de uma licença sem vencimento ao Recorrente AA, de modo a que o mesmo pudesse prolongar a execução das suas funções enquanto magistrado internacional, violando-se assim, alegadamente, os limites ao poder discricionário, bem como vários princípios constitucionais relevantes para a correta atuação da Administração Pública, nomeadamente o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade.

2.1. Alegações

O recorrente AA nas suas alegações para procedência da ação de recurso contencioso defende a violação de princípios constitucionais face à sua estrita relação e aplicação no âmbito da discricionariedade. Considera este que o CSM violou as disposições dos  artigos, 22, 132 e 266, nº2 da CRP, e art 5, nº1, do CPA, sendo por isso a sua decisão não só ilegal como manifestamente inconstitucional. O mesmo menciona nomeadamente: 1) A violação do princípio da igualdade na medida em que considera ter sido verificado um tratamento diferenciado para com este relativamente a outros Magistrados os quais exerciam cargos considerados semelhantes; 2) A violação do princípio da proporcionalidade fundamentando-se essencialmente em 3 pontos convergentes sendo estes “a construção do curriculum internacional” o qual seria importante em função do momento em que a sua presença no sistema judicial do seu país seria relevante, o facto de a prorrogação da licença não só não prejudicar o sistema judicial nacional como poderia até permitir ao Ora Recorrente regressar ao serviço nacional após essa data, e, por fim, afirma que o único fundamento do CSM para lhe ser negada a licença sem vencimento (no entanto ser concedida a licença de longa duração) foi que "quando o juiz não guarde o lugar de origem, não é necessário o uso de medidas de gestão destinadas a compensar a ausência do magistrado (...) (por isso) não atinge uma inconveniência para o serviço relevante”.

2.2. Contra-alegações

Em sentido contrário, e como forma de justificar o indeferimento da licença sem vencimento o CSM argumenta, invocando a Lei nº63/2013 (por se deparar com a necessidade de implementar a organização judiciária decorrente deste mesmo diploma) no sentido de considerar que o interesse subjacente ao exercício, pelo recorrente, de funções de magistrado judicial em tribunal nacional era incompatível com a prorrogação da dita licença, a qual serviria para desempenhar funções em organismo internacional, visando, portanto, proteger o interesse público (sendo este concretamente a disponibilidade de juízes em função da recente realidade), sendo que, no caso, a já mencionada proporcionalidade se deveria estabelecer em função deste mesmo interesse e não de razões de cariz particular por parte de magistrado (entenda-se a construção do curriculum internacional).

No respeitante à alegada violação do princípio da igualdade considera o CSM que este argumento é imprudente no sentido em que, ao contrário do que o recorrente invoca, os magistrados por este enumerados apresentam percursos claramente diferenciados em sede de cooperação internacional, não se vislumbrando portanto “como é que, em face de silogismos que contêm pressupostos distintos, se pode conclamar por decisão análoga, já que situações diferentes exigem tratamento diferenciado.”.

Ora, por fim, no que diz respeito à discricionariedade considera o CSM que, ainda que exista alguma margem de abertura no conceito do interesse público na concessão de autorizações por parte deste mesmo órgão tal não deverá conduzir à adoção de uma conduta permissiva, nem uma intemperança desse tipo de autorizações, deverá sim proceder-se à subordinação da sua gestão a critérios rigorosos que tenham presente o ideal de que a função do juíz é julgar (preferencialmente no país que o investiu nessas funções).

3.     Direito

 Entende o Supremo Tribunal de Justiça (doravante designado por STJ) que o ato objeto de impugnação incide sobre uma licença concedida nos termos do artigo 89º, nº1 do Decreto-Lei nº100/99, sendo que, de acordo com o artigo nº73 do mesmo diploma “a concessão de licenças para o exercício de funções em organismos internacionais depende de prévia ponderação da conveniência de serviço e da ponderação do interesse público”. Assim, o ponto de partida de quaisquer considerações sobre a decisão do caso em análise desponta do ato praticado no conceito de ato discricionário e a sua caracterização como instrumento de realização do interesse público. Invoca assim o STJ a posição de António Francisco de Sousa para sustentar a existência de discricionariedade administrativa, bem como os limites da mesma visto que não existe discricionariedade livre, apenas discricionariedade funcional no sentido em que a mesma tem de ser exercida equacionado os limites do Direito e de acordo com os deveres e ressalvas específicos da função. Não obstante à certeza de que o controlo do procedimento administrativo pelo tribunal se apresenta como uma forma de controlar indiretamente a discricionariedade e as valorações da Administração, o STJ acede ao facto de ser certo que a doutrina concede, todavia, à Administração uma “liberdade de conformação”, manifestando-se esta na forma como a mesma exerce a função de gestão com uma necessidade de adaptação à realidade concreto não se alheando de juízos de racionalidade, sendo esta função vinculada à lei e ao Direito, juntamente com os previstos princípios constitucionais.

Relativamente à conduta do CSM depreende o STJ que, sendo este um órgão do Estado que exerce funções administrativas (nomeadamente no âmbito da gestão e disciplina do corpo de juízes) entende-se que os atos que o mesmo pratica estão condicionados pelos princípios constitucionais associados à atividade dos órgãos da Administração Pública, bem como subordinado às normas do CPA. Assim, o mesmo Tribunal invoca variados acórdãos[1] com o intuito de solidificar esta mesma noção e o âmbito de ligação do poder discricionário ao respeito pelos respetivos poderes constitucionais.

No respeitante à alegada violação do princípio da igualdade manifesta-se o STJ no sentido de que, ao ser invocado pelo recorrente um “tratamento desigual face a outros Magistrados, existe uma incorreta compreensão do respetivo princípio visto que este tem por escopo evitar a consumação de decisões arbitrárias entre os indivíduos (com base em quaisquer formas de discriminação). Assim, e considerando que a igualdade da aplicação do direito é, claramente, uma das dimensões básicas do princípio da igualdade, considera o Tribunal que, divergindo as circunstâncias do recorrente das dos restantes indivíduos, pelo mesmo mencionados, não se poderá assumir a posição de que a mesma solução fosse aplicada à concretização deste caso.

Posteriormente, e no que concerne à suposta ofensa ao princípio da proporcionalidade pronuncia-se o STJ no sentido de que esta mesma questão deverá ser analisada em função do propósito enunciado pela deliberação do CSM o qual pretendia gerir a carência de Magistrados verificada no momento. Invoca-se assim o artigo 266º da CRP bem como o artigo 5º, nº1 e 2 do CPA (sendo que, cumpre fazer menção ao facto de atualmente tal norma se tratar do artigo 7º do CPA), considerando, tendo por base estes mesmos preceitos, que a situação do recorrente não resultaria numa afronta ao seu direito com o qual se teria deparado de forma insólita, visto que o mesmo teria inclusive conhecimento de que a sua licença teria sido concedida até 14 de junho de 2014.

Deste modo, e por entender que a proporcionalidade no caso em questão se deve estabelecer tendo em conta o interesse público e não em função de razões particularmente fundadas o STJ vem dar razão ao CSM por considerar que este deliberou de forma correta a possível prorrogação da licença, visto que tal decisão se inscreveria perfeitamente no núcleo discricionário que a este assiste.

Parece então possível dispor no sentido de concordância com o STJ ao indeferir procedência de recurso contencioso visto não considerar que existe qualquer ultrapassagem aos limites impostos ao poder discricionário do qual dispõe a Administração Pública, nem violação dos correlativos princípios constitucionais a este associados.

4.     Análise crítica da questão jurídica por referência da factualidade

Após o exposto, figura-se agora relevante proceder a uma análise crítica da decisão proferida pelo Supremo Tribunal de Justiça. Em primeiro lugar aponta o tribunal que a questão central do caso em análise seria o ato praticado no conceito de ato discricionário e a sua caracterização como instrumento de realização do interesse público, assim sendo cumprirá desde já esclarecer o conceito de poder e ato discricionário. No entendimento de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos discricionariedade consiste numa liberdade conferida por lei a Administração para que a esta seja possível proceder à escolha entre várias alternativas de atuação juridicamente admissíveis[2]. Cumpre ainda referir que a mesma pode dividir-se em várias modalidades, nomeadamente: discricionariedade de ação (escolha entre agir ou não o fazer), discricionariedade de escolha (proceder à escolha entre duas ou mais opções), ou ainda discricionariedade criativa (criação da atuação concreta dentro dos limites jurídicos aplicáveis)[3].  Estes mesmos autores defendem a denominada corrente dualista a qual defende que quando a liberdade de apreciação das situações de facto dizem respeito aos pressupostos, encontrando-se por isso na previsão da norma, estaremos perante uma “margem de livre apreciação”, conceito diferente da discricionariedade[4]. A corrente monista por sua vez entende que não se deverá estabelecer uma diferenciação entre poder discricionário e interpretação de conceitos indeterminados. É a lei que constitui o suporte do poder discricionário que a conduta administrativa fora dos limites da mesma se considera ilegítima de modo que não pode ser convalidada em nome de qualquer interesse, principalmente do interesse público o qual é o suposto alvo final da atividade administrativa[5]. Assim sendo, e no mesmo sentido da pronúncia do Tribunal, entende-se que o CSM não extrapolou o âmbito do poder administrativo do qual dispõe respeitando inclusive os princípios administrativo com este correlacionados tal como se pretende analisar consequentemente, agindo no âmbito da discricionariedade enquanto poder-dever-jurídico que a mesma é[6].

No que concerne à invocação de princípios administrativos, por parte do Recorrente como forma de justificar uma atuação ilícita por parte do CSM o Tribunal manifesta-se no sentido de não existir qualquer ofensa por parte do órgão que exerce funções administrativas. Neste mesmo sentido cumprirá então proceder a uma densificação dos princípios em questão analisando os mesmos com a respetiva adaptação ao caso concreto.

 Em primeiro lugar encontra-se o princípio da igualdade, ora, a justiça exige que não exista tratamento desigual quanto a matéria que deva ser tratada da mesma forma, isto certamente à luz dos valores constitucionais (artigo 266º CRP e artigo 6º CPA). Este mesmo princípio determina portanto que, devendo determinadas situações ser consideradas substancialmente idênticas a sua igualdade de tratamento deverá ser assegurada de modo a redundar na conclusão da existência de similitude substancial. Após apurada a identidade substancial entre situações o princípio da igualdade impõe então que por um lado não se trate de forma desigual aquilo que é igual (vertente negativa) e que se trate de modo igual aquilo que o é (vertente positiva)[7]. Neste caso concreto é então possível concluir que não houve qualquer violação deste princípio administrativo por parte do CSM uma vez que, os casos apresentados como meio comparativo por parte do magistrado em questão não poderiam ser considerados semelhantes pelo que não seria correto uma aplicação de medidas idênticas ao contrário daquilo que é afirmado pelo mesmo nas suas alegações.

No que concerne ao princípio da proporcionalidade por sua vez, existem igualmente alguns esclarecimentos a concretizar. Este mesmo princípio merece previsão nos termos do artigo 18º, nº2 e artigo 19, nº4 ambos da CRP, bem como no artigo 7º do CPA. Entende-se que este vasto princípio exterioriza a sua relevância jurídica, em termos de ilegalizar de forma autónoma condutas da Administração Pública, apenas em situações em que essas mesmas condutas colidem com direitos ou interesses legítimos dos particulares[8]. Este princípio proíbe deste modo que as decisões do poder público se revelem arbitrárias e excessivas e que das mesmas resultem sacrifícios desnecessários e injustificados para os destinatários visados[9]. Para tal este princípio experimenta três vertentes: adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu, encontrando-se os mesmos numa sequência relacional. Assim sendo e tal como referido por Carlos Blanco de Morais vertente da adequação pretende garantir que as medidas restritivas da liberdade individual são aptas a realizar o fim previsto; O critério da necessidade determina por sua vez que, na restrição de qualquer direito com vista ao preenchimento de um fim constitucionalmente legítimo se deverá utilizar o meio menos lesivo para satisfação do mesmo; A proporcionalidade stricto sensu, por fim, significa que os meios legais empenhados e os fins obtidos se deverão situar numa justa medida, impedindo-se assim a adoção de medidas excessivas consoante os fins obtidos[10]. Deste modo é possível entender, tal como deliberado pelo Supremo de Tribunal de Justiça no caso concreto, que, devendo a proporcionalidade estabelecer-se tendo em conta o interesse público e não em função de razões particularmente fundadas assiste razão ao ao CSM por considerar que este deliberou de forma correta a possível prorrogação da licença não sendo de todo a sua rejeição desproporcional após análise em função das respetivas vertentes do princípio em causa.

III.           Conclusão

Em forma de conclusão parece então relevante solidificar a noção de que se sufraga o entendimento do Supremo Tribunal de Justiça de modo global aquando desta decisão visto que, tal como o mesmo dispõe, não existe qualquer violação do poder discricionário por parte do órgão do Estado em questão que exerce a função administrativa, encontrando-se a sua decisão de recusa da licença sem vencimento requerida no caso perfeitamente inscrita no núcleo discricionário que a este assiste não existindo igualmente qualquer ofensa aos princípios administrativos com este poder relacionado, nomeadamente os princípios da igualdade e da proporcionalidade, não existindo deste modo, ao contrário daquilo que é alegado, qualquer lugar a ilegalidade ou mesmo inconstitucionalidade por parte do CSM na ponderação feita a respeito do caso até aqui analisado.

Ana Catarina Pereira de Oliveira

Nº de aluno: 64559;

Subturma: 12;

Turma: B.

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[1] Acórdão de 3 de maio de 2001;Acórdão de 5 de julho de 2012; Acórdão de 11 de dezembro de 2012;

[2] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral Tomo I, 2ª edição, Dom Quixote, Lisboa, 2006, p.184;

[3] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Op. Cit (2006), p.184;

[4] Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Op. Cit (2006), p.187;

[5] Emerson Dias, Discricionariedade administrativa, 2ª edição, Arraes Editores, Belo Horizonte, 2013, p.19;

[6] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol.II, Almedina, Coimbra, 2001, p.82;

[7] Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, Lisboa, 1994/5, pp.147 e 148;

[8] Marcelo Rebelo de Sousa, Op. Cit. (1994/95), p.146;

[9] Carlos de Blanco Morais, Curso de Direito Constitucional – Tomo II, Almedina, Coimbra, 2018, p.;

[10] Carlos Blanco de Morais Op. Cit. (2018).