Análise das funções do procedimento administrativo à luz da construção da Ponte Vasco da Gama

Análise das funções do procedimento administrativo à luz da da construção da Ponte Vasco da Gama

Introdução

    Durante muito tempo, no direito administrativo, suscitaram-se preocupações legislativas limitadas à fixação dos modos de conduta adequados aos órgãos administrativos, deixando em segundo plano as fases que vão além da tomada de decisão por estes entes. Apenas com a elaboração do Código do Procedimento Administrativo (CPA, doravante), foi possível obter uma atuação administrativa em melhor conformidade com o princípio da legalidade.

Atualmente, entende-se que o procedimento administrativo assume elevada relevância prática e teórica no que diz respeito à regulação de uma lógica sobre o preparo e execução das decisões tomadas - que podem ser, e em muitos casos são, etapas mais importantes que a decisão em si (a influência das ponderações prévias e a avaliação dos meios de execução prática podem alterar completamente o rumo da decisão tomada).

Falaremos brevemente sobre a origem da procedimentalização da atividade administrativa, tendo em vista a codificação de 1991 e as divergências doutrinais a este respeito. Em seguida, realizaremos uma análise teórica de seus objetivos principais, estabelecendo um paralelo com o emblemático caso da construção da Ponte Vasco da Gama, que permitirá ilustrar a importância prática das diversas fases do procedimento.

Definições

Na altura da elaboração do CPA, discutia-se na doutrina a distinção entre os termos “procedimento” e “processo”. Conceitos muitas vezes tidos como sinônimos, mas cuja problematização originada entre os juristas fez alavancar um grande avanço no âmbito legislativo. 

Duas correntes divergiam a este respeito: a monista e a dualista.

A corrente monista defendia que procedimento e processo eram conceitos sinônimos, ou seja, assumia uma visão processualista do procedimento. Optou, entretanto, por distinguir as figuras do processo gracioso (aquele desenvolvido pela administração) e do processo contencioso (levado à cabo pelos tribunais). Esta posição foi defendida em Portugal por Marcello Caetano e Diogo Freitas do Amaral.

Em contrapartida, a perspectiva dualista destacava como elemento caracterizador do procedimento a lógica de atuação da administração (seja por atos, contratos, dentre outros) e seu resultado. Essa visão, defendida por Marcelo Rebelo de Sousa e por André Salgado Matos, suscita divergências entre as figuras do procedimento e do processo aos níveis orgânico, teleológico e principiológico.

Os argumentos que fizeram predominar a lógica dualista foram a constatação de que a utilização indiferenciada dos termos causaria certa confusão no âmbito da separação de poderes - “processo” é o termo típico empregado na atuação dos tribunais, o que não se pode confundir com a manifestação dos poderes legislativo e executivo. Em outras palavras, “processo” traduz uma noção do mundo jurídico, enquanto “procedimento”, do mundo físico e mais adequada à realidade regulada pela codificação. Depois, devido à simples consideração da distinção feita pelo legislador constitucional que causaria uma evidente contradição legislativa caso se optasse pelo termo tradicional.

Enfim, e como saudosamente conta o professor Vasco Pereira da Silva em suas lições, na comissão formada para elaboração do novo código só se pôde convencer o professor Freitas do Amaral a alterar o título para “procedimento” pelo argumento de que o diploma estaria em risco de ser considerado inconstitucional pela utilização da outra nomenclatura.

    Para o professor Freitas do Amaral, o procedimento administrativo consiste na “sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua execução”. Com esta definição, o professor admite a utilização do termo “procedimento”, mas ainda não nega a existência de uma dimensão processual acerca deste, indicando o desenrolar da atividade administrativa por fases que seguem um determinado modelo, de modo a incluir não apenas a decisão, mas todos os passos anteriores e posteriores a ela.

    Fato é que tal regulação do procedimento administrativo possibilitou a prossecução de objetivos claros de ordem pública, de forma democrática e em conformidade com os princípios da administração pública.

   

Objetivos do procedimento

    As funções a que se destina o procedimento administrativo são diversas. Aqui cabe destacar 4 tipos fundamentais, assumindo a posição do professor Vasco Pereira da Silva: a racionalização do processo decisório, a legitimação da atuação da Administração, a conciliação de interesses antagônicos de ordem pública e a participação dos particulares no procedimento administrativo.

a) Racionalização do processo decisório

Pelo disposto no artigo 267º/2 da Constituição da República Portuguesa (CRP, doravante), tem-se que a administração deve atuar de forma eficiente e eficaz em vista da melhor prossecução do interesse público. Ora, isso só pode ocorrer com a sistematização lógica da tomada de decisões administrativas, ou de outro modo, a esquematização do processo decisório de modo a maximizar o alcance dos resultados visados.

É necessário passar, não apenas por apreciações jurídicas, mas também por pareceres técnicos de profissionais de diversas especialidades, recolha de provas, ponderações estatísticas, etc. Estes elementos constituirão a fundamentação da opção realizada, a justificação dos órgãos decisores perante todos os sujeitos que vierem a ser afetados pela decisão.

b) Legitimação da atuação administrativa

Provém do princípio da legalidade do Estado de Direito, traduzido essencialmente pelo art. 3º CPA, que a Administração deve estar subordinada à lei, e não o contrário. A regulação do procedimento administrativo permite a concretização deste pressuposto, visto que impede legalmente a atuação arbitrária das entidades atuantes neste âmbito.

Pode-se enquadrar aqui a exigência do respeito aos requisitos materiais e formais, sob risco de ilegalidade ou invalidade dos atos praticados. Os desvalores previstos por lei permitem a segurança jurídica diante de más práticas administrativas que coloquem em causa o interesse público ou direitos dos particulares.

c) Conciliação  de interesses antagônicos

    Na existência dos mais variados interesses aos quais a atividade administrativa deve atender, é necessário tomar opções com base em critérios lógicos aplicados caso a caso. Em todas as situações estarão em causa perdas e ganhos que devem ser auferidos tendo em conta não apenas a gestão de recursos, mas também a ponderação da tutela dos interesses juridicamente relevantes dos sujeitos afetados pela decisão.

    Aqui se observa a essencialidade da aplicação do princípio da imparcialidade, disposto no art. 9º CPA, pelo que não deve a Administração se abster da ponderação de  quaisquer interesses em causa em detrimento de outros.

    Esse objetivo não se limita à identificação e escolha dentre os interesses relevantes, mas estende-se à avaliação do momento mais adequado à execução da medida e das circunstâncias mais convenientes para o interesse público na prossecução daquela atividade.

d) Garantia da participação dos cidadãos

    Em vista do princípio da democracia participativa, previsto pelo artigo 267º/1 CRP e também pelo art. 12º CPA, cabe à Administração encontrar as melhores formas de incluir o particular na tomada de decisões recorrendo aos mecanismos legalmente previstos. Trata-se novamente da necessidade de manifestação da população sobre os interesses que visam priorizar junto aos órgãos decisores, visto que estão em causa atos que podem vir a afectar (de forma positiva ou negativa) os seus direitos subjetivos.

    Cabe aqui, não apenas a audição de pessoas singulares, mas também de entidades públicas ou privadas que sofram quaisquer consequências em sua esfera jurídica em razão da atuação administrativa em causa.

    Traduz-se através deste objetivo a previsibilidade da atuação administrativa através da publicitação da atividade desenvolvida, facto que também permite assegurar a transparência da Administração perante a sociedade.

Análise prática 

    São estes os aspectos observados, atualmente, no preparo e execução dos atos administrativos em geral, ainda que o cidadão comum não note a complexidade das etapas percorridas para a adoção de medidas práticas. Para ilustrar a aplicação destes conceitos, utilizaremos o exemplo da construção da ponte Vasco da Gama, de 1995 a 1998, quando ainda vigorava a primeira versão do CPA.

    Os pontos em análise são apenas alguns poucos dentre as dezenas de etapas percorridas no âmbito de um projeto de tamanha magnitude. Não cabe aqui apreciar as opções feitas em caráter técnico, tampouco qualificar as decisões como mais ou menos adequadas (até porque, como veremos, a divergência de interesses em causa suscitou todo tipo de opiniões de ordem pública), apenas fazer um enquadramento da matéria na esfera prática.

A interligação entre as margens do Tejo representava uma necessidade de integração entre as zonas da cidade - aqui identificada como o interesse público a ser prosseguido pelas medidas que viriam a ter lugar. Este facto conduziu à construção de uma nova ponte que atendesse ao tráfego intenso que causava a degradação do serviço rodoviário da ponte 25 de Abril. 

    A ideia da construção de uma segunda travessia sobre o Tejo já era prevista a tempos, vindo a se manifestar no Decreto-lei 315/87, de 20 de Agosto, que enumerou como objetivo do então criado Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa a “Promoção, a mais longo prazo, do segundo atravessamento ferroviário do rio Tejo”.

    Depois, no Decreto-lei 14-A/91, de 9 de Janeiro, a criação do Gabinete da Travessia do Tejo em Lisboa (GATTEL) veio a concretizar este objetivo, estipulando no artigo 2º o seguinte: “O GATTEL tem como atribuição principal a realização, coordenação e controlo das actividades necessárias à promoção da construção e exploração da segunda travessia rodoviária do Tejo na Região de Lisboa”.

    Aqui demonstra-se um processo gradativo de divisão de competências para recolha de dados e elaboração de planos voltados ao objetivo principal: a criação de entidades específicas para os fins pretendidos indica uma racionalização da atividade administrativa pelo facto de viabilizar a organização das atribuições técnicas necessárias.

    Além disso, trata-se do estabelecimento legal de meios de atuação administrativa tendo em vista a prossecução dos fins pretendidos. A repartição de competências, bem como a organização e regulação do Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa e do GATTEL, constituem o meio de amparo legal das atividades a serem realizadas. Para a criação destas entidades, os ministérios exercem competências que lhes são legalmente atribuídas.

    Estavam em causa interesses plurais, não só da população civil, mas também das diversas entidades atuantes no quadro do direito público, por isso, houveram profundas ponderações acerca das decisões a assumir durante todas as etapas do projeto.

    O local adequado à construção, por exemplo, seria aquele em que as margens do rio são mais próximas, na perspectiva do Ministro das Finanças; já para o Ministro da Economia, seria aquele capaz de propiciar o máximo desenvolvimento econômico das zonas interligadas; para o Ministro do Ambiente, seria priorizado o local que menos afetasse a fauna e flora.

    O elenco exaustivo dos interesses em causa seria inviável: em razão das inúmeras perspectivas sobre o problema, foi necessário conciliar os pontos que promoveriam da melhor maneira a satisfação do interesse público, ou seja, a solução mais adequada ao caso concreto.

    Segundo o Decreto-lei 168/94, de 15 de Junho: “Após a avaliação de três corredores alternativos, nos domínios do sistema de transportes, ordenamento urbanístico, ambiente e meio biofísico, viabilidade técnica e económico-financeira, o Governo decidiu aprovar a localização dessa nova travessia, bem como do conjunto viário a ela associado, que, nos termos do Decreto-Lei n.° 220/92, de 15 de Outubro, se situará entre as proximidades de Samouco, no município de Alcochete, e Sacavém, no município de Loures”.

    Pode-se dizer que uma das grandes prioridades foi a redução do impacto ambiental, de modo que desde o início das construções foi implementado um programa ambiental que, dentre diversas finalidades, visava a recuperação das Salinas do Samouco. Diversas disposições estipularam a vinculação da concessionária com projetos de viés ambiental, dentre os quais acordo para a aquisição de terrenos tendo em vista a constituição de uma zona de proteção especial. Especificidades da construção, como por exemplo o sistema de iluminação implementado, foram escolhidos com base na preservação das espécies de peixes e aves presentes na área.

    Em detrimento desses interesses, outros foram sacrificados. Cerca de 300 famílias tiveram de ser realocadas por conta da construção, além de terem sido despendidos 897 milhões de euros no projeto, despesa que é, por óbvio, extremamente expressiva no quadro do orçamento público. Entretanto, dentre as diversas opções ponderadas durante o projeto, foi esta a decisão tomada pela administração pública tendo em conta os interesses em causa.

    No decorrer do procedimento, foram criados diversos mecanismos de consulta popular para garantir a participação da coletividade na tomada de decisões administrativas. Até os dias atuais a operação da ponte suscita a necessidade de aplicação de medidas deste tipo, nomeadamente o recente Plano de Ação de Ruído dos acessos sul à Ponte Vasco da Gama, que estipulou um período em que os interessados poderiam pronunciar-se diretamente à Concessionária sobre o assunto.

    Tal medida encontra-se em conformidade com o Decreto-Lei n.º 146/2006, de 31 de julho que estabelece: “Estes planos definem medidas prioritárias de redução de ruído, em particular quando os níveis respectivos possam ter efeitos nocivos na saúde humana, incluindo o incómodo daí decorrente, e integram um procedimento que garante a consulta e a participação dos cidadãos na sua elaboração e revisão”. Além disso, corresponde à legislação internacional, sobretudo à Convenção de Aarhus que diz respeito ao acesso à informação, à participação do público em processos de decisão e ao acesso à justiça.

Conclusão

    Em suma, a regulação do procedimento administrativo desempenhou a função fundamental de democratizar a atuação administrativa, de modo a assegurar a aplicação prática dos princípios estruturados pela nossa ordem jurídica, isso além de assegurar a tutela de direitos subjetivos dos particulares, bem como os interesses dos demais sujeitos de direito influenciados pelas decisões administrativas.

    Na posição adotada pelos professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, e que aqui acolhemos, a codificação do procedimento administrativo possibilita clareza, certeza e acessibilidade ao direito administrativo, permitindo assim, não só a tutela dos direitos dos particulares, mas também a eficiência da administração. Ainda que a codificação atribua certa rigidez ao planeamento e execução das decisões administrativas, nosso CPA tem se mostrado adaptável às mudanças socioeconômicas enfrentadas ao longo dos anos.

    Infere-se assim que o procedimento administrativo cumpre, essencialmente, através dos objetivos identificados, o papel de concretizar o interesse público que varia consoante os múltiplos fatores inseridos na lógica da atuação administrativa. É, pois, um instrumento atualmente indispensável para a atuação legítima e democrática da Administração.   

Bibliografia

1. Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva.

2. MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Volume III, Dom Quixote, 2007.

3. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2011.

4. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 1983.

Lara Calvo Fernandes

nº: 63602

Subturma 12