Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Central Administrativo Sul nº 572/10.1BELSB, de 01 de outubro de 2020
Análise ao Acórdão do
Supremo Tribunal Central Administrativo Sul nº 572/10.1BELSB, de 01 de outubro
de 2020
I.
Introdução
Neste trabalho analisar-se-á o acórdão n.º 572/10.1BELSB, de
01 de outubro de 2020, do Supremo Tribunal Central Administrativo Sul, dando
especial destaque às matérias relativas à margem de livre apreciação
administrativa, à separação de poderes, e ao dever de fundamentação.
II.
Questão jurídica
A questão jurídica relevante deste caso será determinar se a
decisão judicial recorrida errou na interpretação de uma norma legal e
consequentemente violou o princípio da separação de poderes e da margem de
livre decisão administrativa.
III.
Factualidade
Este acórdão surge por interposição de recurso jurisdicional
por parte do Ministério das Finanças e da Administração Pública, de um acórdão
datado de 14 de outubro de 2014 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa,
que anulou um despacho do Diretor Geral dos Impostos, que autorizou a
formalização de conclusões do período experimental a que foram submetidos os
candidatos ao concurso interno para a categoria de Inspetor Tributário, nível
1, da carreira de Inspetor Tributário, aberto a 18 de março de 2005, através da
sua colocação em lugares vagos, nos serviços Centrais e nas Direções de
Finanças, por existir um vício de falta de fundamentação.
IV.
Alegações
O Recorrente nas suas alegações defende que o acórdão do qual
está a recorrer, contém um erro na interpretação de uma norma legal e que o
Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ultrapassou os limites impostos
pela reserva da administração e pela separação de poderes ao impor
judicialmente à Administração que justifique e fundamente as razões de mérito
que levaram à sua decisão.
O Recorrente considera que a decisão da Administração foi
tomada com base na sua margem de livre decisão administrativa e não no
exercício estrito de poderes vinculados. Concluindo que por não existir nenhuma
norma jurídica que tenha sido violada não é sindicável por parte do Tribunal a
legalidade da decisão. O Recorrente considera que o acórdão deve ser
reformulado nesta parte.
V.
Contra-alegações
O
Recorrido, argumenta que se efetuou uma nova distribuição dos lugares da
carreira de inspeção tributária por diversos serviços, que apesar de ter
colocado mais vagas à disponibilidade dos candidatos fê-lo sem fundamentos de facto
e de direito que o justificassem. Considerando que estes fundamentos são
essenciais à identificação das razões que levaram à colocação a concurso de
mais vagas e à não colocação a concurso de certas vagas existentes; do porquê
de não se ter transformado automaticamente os lugares ocupados pelos Técnicos
Economistas em lugares de Inspetor Tributário em acréscimo à dotação de
Inspetor Tributário, ou uma maior clarificação deste procedimento; das razões
pelas quais a maioria das vagas se situavam na zona Sul do País, apesar da
existência de muitos candidatos na zona Norte do País; e da razão que levou ao
prolongamento do estágio por um período três vezes superior ao que havia sido
legalmente previsto.
O
Recorrido, defende que, ainda que as decisões tomadas pela Administração se
insiram no seu poder discricionário e gestionário, estas contrariaram e
frustraram as legais expetativas dos candidatos e por essa razão deveriam ter
sido fundamentadas e justificadas. O Recorrido pede que a sentença recorrida
não seja alterada.
VI.
Direito
Considerando
a factualidade exposta, o Tribunal esclarece quais são as alegações do
Recorrente, indicando que o mesmo considera errónea a decisão de anular o ato
impugnado com o fundamento de falta de fundamentação pois considera que tal
julgamento excede os limites impostos pela reserva da Administração e pela
norma, nos termos estabelecidos no aviso da abertura do concurso, violando
assim os limites impostos pela separação de poderes.
Após
uma análise ao acórdão recorrido, que conclui pela anulabilidade do ato
impugnado, o Tribunal considera que tal decisão não se pode manter. O Tribunal
identifica que está em causa apurar se recai sobre o Recorrente o dever de
fundamentar as escolhas dos locais de estágio dos candidatos do concurso em
causa e se tais escolhas se podem considerar já fundamentadas nos termos da
Proposta n.º 13/08 de 11 de julho de 2008.
O
Tribunal afirma que o sistema de justiça administrativa prevê o poder de
fiscalização da atividade administrativa no domínio da legalidade administrativa,
excluindo assim, o mérito da atuação administrativa. De forma a demonstrar que
o único controlo judicial previsto na ordem jurídica portuguesa em relação a
atos administrativos é a fiscalização da legalidade administrativa dos mesmos,
o Tribunal menciona os artigos 268º, n.º 4 da Constituição da República
Portuguesa (doravante CRP), que limita a fiscalização judicial de atos
administrativos à sua validade, e 3º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA), que no âmbito da proteção e respeito pelos
princípios da separação e interdependência de poderes, explicita que os
tribunais administrativos apenas julgam a legalidade dos atos administrativos e
não a sua conveniência.
O
Tribunal fundamenta esta limitação com recurso ao artigo 111º da CRP, que
consagra o princípio da separação de poderes, e ao artigo 3º, n.º 1 do CPTA,
acima referido. Complementando esta fundamentação com a referência da inaptidão
dos tribunais de procederem a juízos relacionados com situações concretas de
foro administrativo e do facto de existirem vantagens em ser a própria
Administração a decidir em matérias que digam respeito ao seu funcionamento e
organização. Recaindo sobre a Administração o controlo de mérito dos seus atos
caso haja um mau exercício do seu poder administrativo, ou, caso exista uma
evolução em relação a um caso concreto que ao sofrer alterações necessita que
se reponha o mérito.
O
Tribunal sustenta então, que no caso em concreto a escolha dos locais em que os
candidatos ao concurso devem realizar os seus estágios cabe à Administração,
segundo os princípios de conveniência e oportunidade administrativa, estando
essa escolha isenta de controlo judicial, visto estar-se perante discricionariedade
pura, que o Tribunal define como o poder que a Administração tem de escolher
entre várias soluções possíveis, dentro dos limites da lei, a opção que
considerar a mais adequada à prossecução do interesse público. O Tribunal nota
que no caso em apreço, a escolha dos locais de estágio teve em vista as
necessidades dos serviços, e que tal escolha poderá ter sido realizada levando
em consideração fatores como o volume do serviço e o ratio de pessoal
disponível.
O
Tribunal realiza um enquadramento do dever de fundamentação, com base no artigo
268º, n.º 3 da CRP, que explicita que os atos administrativos carecem de
fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses
legalmente protegidos. Tratando-se de um direito procedimental administrativo,
consagrado no artigo 151º, n.º 1, alínea d) do CPA (o Tribunal invocou o artigo
123º, n.º 1 do CPA, entende-se que o tenha feito por lapso). Devendo a
fundamentação ser realizada nos termos do artigo 153º, n.º 1 do CPA (o Tribunal
invocou o artigo 125º do CPA, entende-se novamente que tenha ocorrido por
lapso). O Tribunal vai ao encontro da jurisprudência que considera que um ato
administrativo está devidamente fundamentado quando um destinatário normal,
colocado na situação concreta, ficasse ciente das razões de facto e de direito
por trás de uma decisão. É justificada a necessidade de fundamentar por motivos
de apurar a racionalidade da decisão tomada.
O
Tribunal considera que a escolha da Administração neste caso em concreto está
devidamente fundamentada, considerando a factualidade exposta pelo Recorrente,
e prossegue contrariando a decisão recorrida, constatando que não se pode impor
à Administração que fundamente em função de cada local de estágio, o número de
funcionários afetos ao serviço, o volume de trabalho ou outras informações,
pois nesse caso, o Tribunal entende que se estaria perante um dever de
convencimento do destinatário e não de um dever de fundamentar.
Conclui
o Tribunal que não se pode manter a decisão sob recurso, pois esta incorre em
erro de julgamento em relação ao vício de falta de fundamentação da decisão
impugnada, que se julga não provado.
VII.
Análise Crítica
Considerando
o supramencionado, importa realizar um esclarecimento de todas as matérias
abordadas, para se tomar uma posição.
O
caso em concreto remete para a discricionariedade administrativa. Marcelo
Rebelo de Sousa define a discricionariedade administrativa como uma liberdade,
que a lei confere à Administração, de escolha entre várias possíveis soluções
que são admissíveis dentro dos limites impostos pela lei.[1] A utilização do termo
“liberdade” por vezes é evitada, visto que a Administração não pode agir sem
que certos requisitos se encontrem verificados. Não existe em caso algum um ato
totalmente discricionário, em virtude do princípio da legalidade, segundo o
qual a lei é o fundamento da atividade administrativa. De forma resumida, este
princípio tem duas vertentes, a da preferência de lei, que significa que os
atos da Administração têm que estar conforme à lei, e a vertente da precedência
de lei, que significa que para serem praticados quaisquer atos pela
Administração, a mesma deve ter uma competência prevista para os realizar,
dentro desta última vertente existe ainda a reserva de densificação de
competência, e desta decorre que deverá existir uma concretização do fim a
alcançar. Os dois requisitos que são sempre vinculados e que por isso não se
encontram na esfera de liberdade da Administração são, a competência e a
finalidade da competência- artigo 3º n.º 1 do CPA. Existindo ainda um terceiro
elemento, mencionado em aula prática pelo professor Jorge Pação, que deve ser
vinculado, que é a existência de um procedimento administrativo prévio. Podendo
concluir-se que não existe de facto uma total liberdade. Sendo então a discricionariedade administrativa referida como um
poder discricionário, e não como uma liberdade, pela maioria da doutrina, como
é o caso do autor José dos Santos Carvalho Filho, que a qualifica como um poder
da Administração, pois, o administrador pode escolher entre várias soluções possíveis.[2]
No caso em apreço, existia uma lei
que autorizava o Governo a legislar sobre o regime geral de recrutamento e
seleção de pessoal para os quadros da Administração Pública, e que explicitava
o fim que a autorização visava alcançar e a sua extensão, trata-se da Lei n.º
10/98 de 18 de fevereiro. Não existindo qualquer violação da lei nesse sentido.
A Administração estava vinculada no
sentido de cumprir o fim para o qual lhe foi atribuída competência, dentro dos
limites da mesma competência. De resto, ou seja, o modo como alcançou esse fim,
encontrava-se dentro da sua margem de livre decisão.[3] Cabe precisar se as
decisões que tomou no âmbito da sua autodeterminação são suscetíveis de
serem fiscalizadas pelos tribunais, ou seja, de controlo jurisdicional.
Segundo o princípio da separação de
poderes, consagrado no artigo 111º da CRP, os órgãos de soberania devem
respeitar a separação e interdependência previstas na Constituição. Ora, a
fiscalização da legalidade dos atos administrativos encontra-se prevista na
CRP, nos artigos 202º n.º 2 e 268º n.º 4 e no CPTA nos artigos 3º n.º 1 e 71º
n.º 2. A razão pela qual as decisões administrativas relacionadas com o mérito
são excluídas do controlo jurisdicional, é a melhor aptidão que a Administração
tem, para consoante o caso que em concreto estiver a analisar tomar a melhor e
mais adequada decisão.
Mário
Aroso de Almeida menciona que não existe uma mera subordinação da Administração
à lei, mas sim uma subordinação ao Direito, referindo-se à ideia de um
princípio de juridicidade ao invés do princípio da legalidade. Quer isto dizer
que a Administração não está apenas sujeita a cumprir regras, mas também
princípios jurídicos. O autor denomina esses princípios de princípios gerais da
atividade administrativa. Um desses princípios gerais é, o da proibição do
arbítrio. Segundo o mesmo, deve a Administração fornecer uma fundamentação das
suas decisões.[4]
Os restantes princípios pelos quais a Administração se deve reger encontram-se
previstos no artigo 266º n.º 2 da CRP e nos artigos 3º a 19º do CPA.
No
caso em apreço, o acórdão Recorrido defende que a Administração não respeitou o
dever de fundamentação, previsto no artigo 268º n.º 3 da CRP, e que parar tal
dever se encontrar cumprido, a Administração deve explicitar porque razão abriu
a quantidade de vagas que abriu e que explique a razão por detrás das localizações
escolhidas. Já o Recorrente considera que estas decisões foram tomadas no exercício
do seu poder discricionário, não podendo por isso ser judicialmente forçado a
fornecer essas explicações.
Ora,
como já se concluiu a Administração cumpriu os aspetos vinculados, tendo competência
e tendo alcançado os fins da mesma através da sua atuação, sabe-se ainda, que
os meios que utilizou para tal não eram aspetos vinculados, pelo menos à
primeira vista, visto que existem princípios a cumprir. Contudo, não existem fundamentos
de que quaisquer destes princípios tenham sido violados pela Administração. Restando
apurar se a Administração cumpriu o dever de fundamentação, ao qual está
vinculada, e se o fez, concluir que o Recorrido ao anular o despacho do Diretor
Geral dos Impostos por considerar que o dever de fundamentação não estava
cumprido, agiu em violação do princípio da separação de poderes pois, realizou
um controlo jurisdicional em matérias que não se prendem com a legalidade da
atuação administrativa.
O
Recorrente apresentou fundamentos por detrás da distribuição do número de lugares
de inspetores tributários pelos mapas de contingentação dos serviços centrais e
direções de finanças na proposta n.º 13/08 de 11 de julho de 2008. Considera-se
que a fundamentação realizada cumpre os requisitos previstos no artigo 153º n.º
1 do CPA. Não se ajuíza que o Recorrente tivesse que fundamentar para além do
que fundamentou, visto que estas decisões estavam no domínio da sua margem de
livre decisão e foram pautadas por fatores como a conveniência, facto que não
cabe ao tribunal controlar jurisdicionalmente.
Deste modo, após exposta a factualidade e analisada a matéria da discricionariedade e da margem de livre decisão, considera-se que o Recorrente fundamentou as suas escolhas corretamente, não existindo vício por falta de fundamentação. Conclui-se, portanto, que o acórdão Recorrido que anulou o despacho do Diretor Geral dos Impostos, procedeu em violação do princípio da separação de poderes e fiscalizou matérias excluídas do âmbito da legalidade, e dentro da esfera da margem de livre decisão, mais concretamente, da discricionariedade administrativa. Julga-se que o Tribunal Central Administrativo Sul analisou de forma adequada este caso e concorda-se com a decisão de revogar a decisão recorrida, concedendo provimento ao recurso.
Mónica Ortiz
N.º aluno: 64681
[1] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ
SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2ª edição, Lisboa, Dom
Quixote, 2006
[2] EMERSON GARCIA, Discricionariedade
Administrativa, 2ª edição, Belo Horizonte, Arrares Editores, 2013, Capítulo I
[3] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ
SALGADO MATOS, ob. cit. p. 180
[4] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 8º edição, Coimbra, Almedina, 2021
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