Princípios da organização administrativa e a sua concretização na Constituição da República Portuguesa

Na presente exposição iremos abordar o tema dos princípios da organização administrativa e a sua concretização na Constituição da República Portuguesa. 

A administração pública pode ser caracterizada como a atividade típica dos órgãos, serviços e agentes do Estado que, sob a direção ou fiscalização do poder político, desempenham, em nome da coletividade, a satisfação contínua das necessidades coletivas, nos termos legalmente estabelecidos e sob o controlo dos tribunais administrativos. Estas funções criam a necessidade da existência de uma organização subsequente ao funcionamento da administração, e, consequentemente, princípios que a orientem.

Cabe referir que, presentemente, só os princípios da organização administrativa irão ser abordados; contudo, estão igualmente consagrados (no Art. 3.º e seguintes, CPA) os princípios gerais da atividade administrativa, cujo Professor Paulo Otero caracteriza, na sua obra “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, como os princípios “que visam traçar o quadro em que se estruturam e relacionam os protagonistas do agir administrativo (…)”, que integram princípios como a juridicidade, a prossecução do interesse público, a justiça, a imparcialidade, a igualdade, e que têm acolhimento constitucional nos termos do Artigo 266.º da Constituição.

Estas indicações de teor organizacional já se encontravam presentes na Constituição de 1976, sofrendo apenas ligeiras alterações com a revisão constitucional de 1982. Atualmente, os princípios da organização administrativa estão previstos no Artigo 267.º, Nº1 e Nº2, e no Artigo 6.º, Nº1 (em alguns casos). Deste modo, é possível referir os seguintes princípios:

1. Princípio da subsidiariedade

2. Princípio da descentralização

3. Princípio da desconcentração 

4. Princípio da desburocratização

5. Princípio da unidade de ação 

6. Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública

O princípio da subsidiariedade está presente no Artigo 6.º da Constituição e pauta-se por ser um princípio de aproximação dos serviços às populações. Sempre que uma entidade mais próxima da população for competente e eficiente no exercício da função administrativa, a sua atuação é preferível à intervenção da estrutura mais distante. Neste âmbito, o conceito de proximidade não consiste apenas numa proximidade geográfica, consiste igualmente numa proximidade social e humana, devendo a entidade ou o serviço contactar diretamente com os administrados e atender às suas necessidades. Este princípio justifica-se por um critério de eficiência: ainda que o Estado e outras entidades mais distantes possam exercer determinada função administrativa com a mesma eficiência que entidades mais próximas, entende-se que as últimas atendem melhor às necessidades concretas da população.

O princípio da descentralização está previsto no Artigo 267.º Nº2 e no Artigo 6.º, Nº1 da Constituição e consiste na exigência de repartição das funções do Estado por uma pluralidade de entidades. Está presente um “mandato” constitucional para que o legislador ordinário componha uma Administração Pública com diversas pessoas coletivas titulares de atribuições e que exerçam a função administrativa. A descentralização é ainda uma manifestação da separação institucional de poderes, uma vez que postula uma divisão da função política, legislativa e administrativa entre o Estado e outras entidades. Refira-se, contudo, que há certas funções que nunca podem ser repartidas: há determinadas funções que a Constituição atribui diretamente ao Estado, assim como há competências que são atribuídas a órgãos de soberania e, por último, a função jurisdicional está confiada aos tribunais do Estado (sem prejuízo dos tribunais arbitrais).

O princípio da desconcentração encontra-se igualmente previsto no Artigo 267.º, Nº2 da Constituição e traduz-se, também, numa repartição de poderes, mas a nível orgânico: é a repartição de competências entre vários órgãos pertencentes à mesma entidade. Podemos distinguir a desconcentração em originária – feita diretamente pelo legislador – e derivada – ocorre quando a lei atribui a possibilidade, à Administração Pública, de ser esta a concretizar a desconcentração; possibilidade esta que se traduz na delegação de poderes, uma vez que a lei habilita um órgão administrativo a transferir competências para outro órgão. Todavia, a Constituição nada diz se a desconcentração se deve fazer por meio legal ou derivado. Note-se que é apenas necessário que a competência esteja maioritariamente desconcentrada. 

O princípio da desburocratização, previsto no Artigo 267.º, Nº1 da Constituição pauta-se pelo dever da Administração Pública funcionar em termos de eficiência, racionalidade e facilidade da vida aos particulares, evitando a duplicação de estruturas organizativas e de procedimentos sobrepostos, de forma a facilitar o relacionamento dos particulares com a Administração Pública. 

O princípio da unidade de ação está previsto no Artigo 6.º, Nº1 da Constituição e surge como uma “contrabalança” em relação aos princípios da descentralização, desconcentração e subsidiariedade, colocando limitações a estes fenómenos de descongestionamento de poderes administrativos. Assim pretende-se, sobretudo, garantir que haja uma harmonização e unidade da atividade administrativa – esta tarefa vai ser cumprida, maioritariamente, pela hierarquia, que aplica um denominador comum no exercício da função administrativa. 

Finalmente, o princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública encontra-se consagrado no Artigo 267.º, Nº1 da Constituição e consiste num reforço da democraticidade da organização do modelo administrativo, ao permitir que os cidadãos não fiquem alheios ao funcionamento do aparelho e que apenas intervenham na eleição dos respetivos órgãos. Os cidadãos devem intervir no próprio funcionamento quotidiano da Administração Pública e, para tal, deve haver estruturas funcionais de participação dos mesmos; a Administração deve ser organizada de forma a que nela existam órgãos em que os particulares tenham a possibilidade de participar (como as juntas de freguesia). Está também previsto nos Artigos 11.º e 12.º do Código do Procedimento Administrativo a necessidade da “colaboração da Administração com os particulares” e a garantia dos direitos de “participação dos particulares na atividade administrativa”.

Deste modo, estão apresentados e justificados os princípios constitucionais da organização administrativa, essenciais, a nosso ver, para um funcionamento da máquina administrativa que se verse sobre a eficiência, repartição de poderes e facilitação da relação entre a Administração Pública e os particulares.

 

Bibliografia:

PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2016.

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2015.