O Instituto Público

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  A FIGURA DO INSTITUTO PÚBLICO

 

I - CARACTERIZAÇÃO INICIAL DA FIGURA

 

Na medida de promover um enquadramento, é relevante começar por dissecar o conceito de Instituto Público. O regime desta figura jurídico-administrativa encontra-se estipulado na Lei nº3/2004 de 15 de Janeiro (Lei Quadro dos Institutos Públicos, genericamente abreviada para LQIP), apesar de alguns institutos estarem sujeitos a regimes específicos, nos termos do artigo nº 48 da LQIP - como as Universidades e Institutos Politécnicos, as instituições públicas de solidariedade social e os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde. 1 

Segundo a visão do professor DIOGO FREITAS DO AMARAL2  , a figura do Instituto Público consiste na pessoa coletiva pública (artigos nº 3/4 e 4/1 da LQIP) de tipo institucional (isto é, a sua forma estruturante é de uma instituição), criada com o intuito de assegurar a prossecução de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, precedentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva de tipo público. Assim, uma das suas características basilares consiste em ser sempre dotada de personalidade jurídica, ao abrigo do artigo nº 3/1 da LQIP. O Instituto Público assenta, ainda, sobre uma organização de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas.  

Estas entidades são formadas mediante ato legislativo (artigo nº 9/1 da LQIP) e modificadas ou extintas segundo ato  de valor igual ou superior ao que os tenha criado (segundo o artigo nº 16/3 da LQIP).  

Numa outra vertente, é uma entidade criada com o intuito de assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, segundo o estipulado no artigo nº 8 da LQIP, o que se prende no facto de não existirem institutos públicos para o desempenho de funções de outra estirpe, nomeadamente privada, nem para o funções públicas não administrativas. As atribuições desta figura não podem, ainda, ser indeterminadas, nem abranger uma multiplicidade de fins. 

Ainda no desenvolver desta ideia, os institutos só podem tratar matérias que lhes sejam, especificamente, cometidas por lei - artigo nº8/3 da LQIP. Mais, as funções por estes desempenhadas são de caráter não empresarial - artigo nº 3/3 da LQIP. 

Estes são constituídos por órgãos que possuem, sendo o principal, em regra, o Conselho Diretivo, previsto na lei no artigo nº 18 da LQIP. 

Os institutos abrangidos pela, supramencionada, Lei Quadro dos Institutos Públicos, devem-se designar por “instituto IP” ou “fundação IP” - segundo o artigo nº 51 da mesma lei. Só devem poder conceder ou delegar algumas das suas atribuições a entidades privadas (juntamente com os poderes necessários para esse efeito - artigos nº  53º e 54º LQIP). 

 

II - NATUREZA JURÍDICA DOS INSTITUTOS PÚBLICOS: 

 

A conceção mais aceite pela doutrina de uma forma generalizada entende os institutos públicos como um substrato institucional autónomo diferente do Estado (ou dele destacado), a que a lei confere personalidade jurídica. Cria-se, então, um sujeito de direito com base numa instituição distinta do Estado. 

Ao ver do professor DIOGO FREITAS DO AMARAL 3 , existem três principais espécies a considerar na variedade organizativa desta figura, sendo estas a de serviços personalizados, as fundações públicas e, ainda, os estabelecimentos públicos, que irei especificar, respetivamente.


  • Os serviços personalizados: designam os serviços públicos de caráter administrativo a que a ordem jurídica atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa (ou administrativa e financeira segundos os artigos nº 2 e 3/1 da LQIP), com a finalidade de desempenhar melhor as respetivas funções. Estes são verdadeiros departamentos do tipo “direção geral”. Esta modalidade inclui, também, uma subespécie que se intitula de organismos de coordenação económica - que se prendem em ser serviços personalizados estaduais que se destinam a coordenar, regular e reger o exercício de certas atividades económicas, que pelo seu cariz e matérias relevantes invocam uma intervenção da figura do Estado mais afinca. Estes organismos destinam-se, ainda, a conceder efetividade à intervenção estadual sobre a produção ou venda de determinados produtos (de elevada relevância para a economia nacional). Temos como exemplos práticos desta modalidade, o Instituto de Gestão do Património Arquitetónico e Arqueológico (IGESPAR), o IVV, ou Instituto do Vinho e da Vinha o Instituto dos Registos e do Notariado e, ainda, o Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB).  4 

  • As fundações públicas: esta figura engloba o conceito de fundação que reveste a natureza de pessoa coletiva pública, não prosseguindo fins lucrativos, constituídos por órgãos e património próprio, assim como detendo autonomia administrativa e financeira, ao abrigo do artigo nº 49/ 4 da Lei Quadro das Fundações (legislação especificamente dirigida a regular a matéria das fundações). e ainda presentes no artigo nº 2 e 3/1 da LQIP. Estão assim retratados e incluídos, patrimónios afetados à prossecução de fins públicos especiais, sendo o reconhecimento exigido para atribuição de personalidade jurídica diretamente resultado do ato jurídico público de instituição - artigo nº 6/3 da LQIP. Decorre, ainda, do artigo nº 51 da LQIP que, para um instituto público ser considerado uma fundação, deve ter parte considerável das receitas assentes em rendimentos do seu património e dedicar-se a finalidades do interesse geral social. 
  • Os estabelecimentos públicos: por último, estes são institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e com o intuito de efetuar prestações individuais aos cidadãos que delas careçam. É nesta figura que recaem as Universidades Públicas não convertidas em fundações públicas de direito privado (posição não unânime na esfera doutrinária). Um outro exemplo prático de estabelecimentos públicos, sendo estes de caráter social, será a dos hospitais do Estado que não foram convertidos em entidades públicas empresariais.
Distinguem-se as figuras que compõe a pessoa coletiva dos institutos públicos através de um critério prático baseado na ideia de que: se o instituto público em caso específico pertencer aos serviços centrais de um Ministério e desempenhe funções suas, se designa como um serviço personalizado; Se esse mesmo instituto hipotético assentar, em génese, na administração e efeitos de um património, será uma fundação pública; por último, se este for um estabelecimento aberto à generalidade da população e for destinado a realizar serviços e prestações de caráter cultural ou social, será um estabelecimento público.


1 ANDRADE, José Carlos Vieira da, Lições de Direito Administrativo, edição 5, Imprensa da Universidade de Coimbra, p. 117  
2 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª edição, Almedina 
3 AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2ª edição, Almedina  
4 ANDRADE, José Carlos de, Lições de Direito Administrativo, 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, p. 116 e 117  

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