Modelo 3 - Instituto Público na qualidade de "serviço personalizado" do Estado

Parecer Jurídico 

I 

Nota Prévia 

No contexto de pandemia em que nos encontramos nos dias de hoje, coesa ao vírus respiratório da COVID-19 e que, de sobremaneira, tem vindo a impactar global e irrestritamente a pluralidade de estratos e setores no cenário mundial, também a vertente jurídica tem padecido. Desde quesitos de significativa sensibilidade ético-jurídica a desentendimentos doutrinários e práticos, a estirpe jurídica tem encarado os mais diversos desafios e adversidades.  

A vacinação continua a ser o instrumento mais eficaz no combate à COVID-19, não obstante o facto de Portugal ser, no plano internacional, um dos países que apresenta melhores resultados, com uma taxa de cerca de 87% de população vacinada.   

Perante a complexidade no plano jurídico-administrativo face à questão da campanha de vacinação e necessitando viabilizar a melhor alternativa para a propiciar, emite-se o seguinte parecer.  

II 

Caracterização da figura de Instituto Público 

Em primeiro lugar, importa referir o conceito de Instituto Público. Define-se como Instituto Público “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.” Podemos, então, afirmar que um Instituto Público é uma pessoa coletiva com carácter institucional, estando o seu substrato assente numa organização de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas. São entidades criadas para assegurar o desempenho de funções administrativas (art. 8.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos). 

Uma das proposições apresentadas pelo Governo para retomar a campanha de vacinação contra a COVID-19 consiste na criação de um instituto público na qualidade de “serviço personalizado do Estado” com a tarefa de proceder à vacinação.  

Acreditamos ser importante esclarecer alguns conceitos para melhor compreensão da proposta. Comecemos por definir serviço personalizado que de acordo com o artigo nº 3º, 1 e 2 da Lei nº3/2004 de 15 de Janeiro é considerado um instituto público. Para melhor entender este organismo, analisemos os seguintes pontos: 

• O instituto sendo considerado uma pessoa coletiva pública (art. 3.º, n.º4, e art. 4.º, n.º1, da LQIP), caracteriza-se por ser sempre dotado de personalidade jurídica (art. 3.º, n.º1, da LQIP). 

• Em segundo lugar, o instituto público é uma pessoa coletiva institucional, o que significa que o seu substrato é uma instituição, ao invés de uma associação: enquadra-se numa organização de carácter material e não sobre um agrupamento de pessoas.  

• O instituto público é uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas (art. 8.º da LQIP), o que significa que as atribuições dos institutos públicos não podem abranger uma multiplicidade genérica de fins, mas sim apenas tratar das matérias que especificamente lhe sejam cometidas por lei (art. 8.º, n.º3, da LQIP); 

• As funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Consta desta característica o carácter indireto da administração exercida por qualquer instituto público: São-lhe atribuídas funções que não lhe pertencem (não próprias), pertencentes ao invés por outra entidade pública que as concede. 

Esta entidade pública de que falámos anteriormente, atribuidora de funções é na maioria dos casos o Estado. Estamos perante o regime da administração indireta do Estado que de acordo com o Prof. Freitas do Amaral, de um ponto de vista subjetivo ou orgânico a “administração indireta”, pode ser caracterizada como um setor da Administração Pública, composta por “pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela.”. Constituem assim uma forma de descentralização, uma vez que resultam na criação de centros autónomos de decisão e gestão destinados à conquista de determinado objetivo. O Estado é responsável pela atuação do Instituto, bem como à sua tutela (competência de controlo de legalidade e mérito da sua atividade. O fenómeno da administração indireta de uma forma breve e geral é o resultado do constante alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa.  

Os institutos públicos subdividem-se em serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos.  

Os serviços personalizados, de acordo com o art. 3.º, n.º 1 e 2, da LQIP, são os serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira. Na ótica do Professor Paulo Otero serviços personalizados são “estruturas orgânicas administrativas do tipo burocrático ou prestador a que a lei atribuir personalidade jurídica de direito público”. O Professor Marcello Caetano segue também este entendimento, que os define como “departamentos administrativos”.  Pelas palavras do Professor Freitas do Amaral, são serviços personalizados aqueles aos quais a lei atribui personalidade jurídica e autonomia de forma a que possam funcionar como se fossem verdades instituições independentes. No entanto, não podem considerar-se totalmente independentes dado que os serviços são departamentos do tipo “Direção-Geral” o que significa que a lei oferece personalidade jurídica e autonomia com o intuito de agilizar e prover as melhores condições ao exercício das suas funções. A lei atribui este estatuto na medida em que existe a necessidade de criar uma maior agilidade funcional para o cumprimento das funções das demais instituições.  

 

III 

Criação de um Serviço Personalizado – Instituto Português de Vacinação (IPV) 

O presente parecer tem como principal propósito a criação de um Instituto Público incluído no leque dos Serviços Personalizados. Apelamos, portanto, à criação do Instituto Português de Vacinação, um Instituto que será financiado pelo Estado, e sem qualquer prossecução de fins lucrativos. 

Deste modo, o principal objetivo do IPV (Instituto Português de Vacinação) será o reforço da vacinação contra o vírus da COVID-19 e, simultaneamente, a garantia de acesso à vacinação contra a gripe, face à aproximação da época de inverno. 

O instituto seria um organismo de coordenação económica, ou seja, um serviço personalizado do Estado destinado a coordenar e regular o exercício de determinadas atividades económicas, neste caso, a questão da vacinação em Portugal. Está associado também a um caráter indireto da administração, uma vez que as funções que lhe seriam atribuídas não são funções próprias porque pertencem a uma outra entidade pública. 

 

 

A seguinte tabela ilustra o enquadramento territorial do Instituto Português de Vacinação: 

	Nível	Serviço	Autoridade
	Nacional	Serviço Nacional de Saúde	Primeiro Ministro
Regional	Região Autónoma   da Madeira     Região Autónoma dos Açores	SESARAM      Direção Regional de Saúde	Presidente   do Governo Regional

 

No que diz respeito aos órgãos próprios do IPV consideram-se a direção e a fiscalização do Instituto. Tendo em conta o legislado no art. 5.º n. º2 da LQIP, o órgão de direção terá como principal função a garantia de uma correta administração de recursos financeiros naquela que é a prossecução dos fins do Instituto. Essencialmente, o órgão diretivo fará com que se utilizem o mínimo de recursos disponíveis para atingir o seu objetivo: administração do maior número possível de vacinas contra o vírus da COVID-19 e contra o vírus da gripe. Para além deste, o IPV possuirá também um órgão de fiscalização que, basicamente, assegurará que a gestão de recursos financeiros e patrimoniais será realizada da melhor forma possível, indo sempre de acordo com a letra da Lei. 

Quanto aos recursos financeiros, o Instituto estará sujeito ao regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos, ao abrigo do legislado no art. 35.º n. º1 da LQIP.  

 

IV 

Vantagens da Adoção do Serviço Especializado (IPV) 

Perante a proposta supramencionada importar reconhecer quais os benefícios associados à mesma.  

A primeira grande vantagem associada ao IPV é o financiamento por parte do Estado uma vez que, deste modo, não seria necessário recorrer a privados. Ainda que possa haver um aumento da despesa pública, há que considerar que, a COVID-19 constitui uma urgência não só para a saúde portuguesa, como também para a nossa economia. 

De salientar que no Orçamento do Estado é sempre previsto que possam acontecer despesas extras derivadas de acontecimentos inadiáveis. Ora, sendo esta uma pandemia que tanto modifica a nossa vida, parece-nos credível que esta seja considerada uma despesa inadiável.  

Posto isto, os dinheiros públicos investidos no nosso Instituto, constituiriam uma vantagem a longo prazo com o aumento da taxa de vacinação em Portugal, sendo que é do conhecimento geral que, apenas com uma elevada taxa de vacinação seria possível retomar à normalidade.  

Tudo isto seria facilitado com um financiamento de entidades privadas, porém, aí surgiria a possibilidade de perda da gratuidade da vacina, uma vez que os privados teriam, certamente, expectativa de querer reaver o seu investimento e, não parece de todo plausível incentivar a vacinação associada a um custo. Uma vacinação comparticipada pelo Estado é, exatamente, ao que a criação do presente Instituto se propõe. Assim a vantagem da descentralização é notável, uma vez que há aqui a criação de um centro autónomo destinado à vacinação portuguesa, sendo o Estado o responsável pela atuação do IPV. 

A segunda vantagem seria, sem dúvida, o alívio que o IPV daria ao Sistema Nacional de Saúde e Centros de Vacinação já existentes. É sabido, diariamente, a pressão que se faz sentir nos hospitais a nível nacional, que atingem os seus limites diários de internamentos por COVID-19 constantemente.  

Ainda que o SNS não esteja, maioritariamente, a vacinar em hospitais, mas sim em Centros de Vacinação, com mais um aliado na campanha de vacinação, o número de casos iria certamente descer, o que provocaria um alívio ao SNS. 

Em relação aos Centros de Vacinação em atividade, com o IPV estes teriam mais um parceiro na ajuda à administração de vacinas, uma vez que também estes, sobretudo nas grandes cidades de Lisboa e Porto, têm um funcionamento lento devido ao grande número de população residente nas suas áreas, pelo que o IPV ajudaria à melhoria de qualidade do serviço. Assim, uma vez mais, o nosso Instituto constituiria uma mais-valia nacional. 

A terceira vantagem associada ao nosso Instituto, seria o repatriamento deste serviço. Ora, parece-nos mais eficiente repartir o nosso serviço, na medida em que cada distrito e cada Região Autónoma teria um serviço associado ao IPV. Assim, podemos garantir melhores resultados e uma maior eficiência.  

Por fim, a última vantagem que apresentamos prende-se à liberdade de atuação do nosso Instituto, estando este integrado então na Administração Indireta. Apesar de haver um constante acompanhamento por parte do Estado, a inerência de flexibilidade dos serviços públicos é sempre uma mais-valia, assim, invés de existir uma relação de hierarquia, verifica-se sim um poder de superintendência e tutela do Governo. 

 

V 

Desvantagens da Adoção do Serviço Especializado (IPV) 

Depois de uma sucinta análise sobre os benefícios da criação do Instituto Português de Vacinação no combate à COVID-19 e no reforço contra a gripe comum típica da estação que se aproxima, também o peso de algumas entraves potencialmente análogas a este serviço personalizado deverá contar na sua ponderação.  

Assim, a primeira desvantagem associada seria, eventualmente, que a criação deste Instituto levaria a um avultado dispêndio de dinheiros públicos, tendo em conta a estirpe da sua natureza e da sua grande procura e consequente atividade (necessidade de adquirir meios e recursos técnicos e humanos, condições e postos, etc) , principalmente na situação pandémica em que nos encontramos. Este quesito resultaria, portanto, num aumento da despesa pública.  

Posto isto, uma outra questão relacionada com a acima exposta prende-se na necessidade de uma brutalidade de investimento de maneira a criar de raiz uma rede capaz de responder de forma eficaz e eficiente à procura nacional generalizada deste serviço. Na impossibilidade de facultar este imprescindível investimento (especialmente na impossibilidade de recorrer a investidores privados), o efeito e efetividade da ação almejada na génese e conceção deste Instituto será afetada e, consequentemente, abalada e enfraquecida, não sendo viável conceder a melhor oferta por parte deste serviço personalizado.  

Também surge a eventualidade de surgir uma carência de mão de obra técnica e especializada basilar para o cumprimento da responsabilidade a que se compromete a criação deste Instituto. Será a afetação de recursos humanos exequível? A exorbitante demanda de recolocação de profissionais e técnicos de saúde na resposta aos deveres respeitantes à vacinação - uma incumbência de exigente responsabilidade, discernimento e competência - levaria a um violento tumulto e desorganização em matéria de distribuição e aquisição destes mesmos profissionais cruciais e infungíveis para o bom (e possível) funcionamento desta entidade.  

Por fim, é ainda pertinente referir o fenómeno de burocratização que certamente brotaria com a criação de um Instituto desta espécie, com a formulação (primordial e de génese) de um integral regime de regras criado de forma dirigida e intrínseca para esta entidade.  

 

VI 

Considerações Finais  

Por fim, tendo em conta os corolários desenvolvidos, com especial atenção aos pontos positivos em contraposição às eventuais desvantagens apresentados ao longo deste parecer, consideramos a criação de um Instituto Público a melhor solução para a problemática colocada, que consiste na retoma da campanha de vacinação intensiva da COVID-19.  
 

 

Bibliografia  

• Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 4.ª Ed, Almedina, 2020 

• Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo Vol. II, Livraria Almedina 

• Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo Vol. I, Almedina, 2021 

• João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 10.ª Ed, Âncora 

 

Trabalho Realizado por: 

• Ana Marta Baptista Rodrigues | N.º 648640 

• Beatriz Costa | N.º 63090 

• Carlota Sousa | N.º 64724 

• Eduarda Melo | N.º 64630 

• João Luís Macedo | N.º 64727