Método de funcionamento dos órgãos colegiais
Método de funcionamento dos órgãos colegiais
O método de funcionamento dos órgãos colegiais das pessoas coletivas públicas eram, até à publicação do primeiro CPA, reguladas em leis especiais dispersas. Assim, o CPA veio compilar o regime geral de funcionamento dos órgãos colegiais.
Neste sentido, o Capítulo II da Parte II estabelece a composição e o funcionamento dos órgãos colegiais regulando esta matéria de um modo geral e remetendo determinadas matérias para outros diplomas, nomeadamente os estatutos. Algumas destas normas são, portanto, subsidiárias o que revela uma tentativa de salvaguarda dos regimes especiais por parte do legislador [1]
Antes de passar à análise do regime disposto no CPA compete o esclarecimento de determinados termos relevantes na matéria, tais como a distinção entre uma reunião e uma sessão sendo a primeira relativa a um encontro entre os membros do órgão colegial com o objetivo de deliberarem sobre uma determinada matéria, enquanto a segunda diz respeito aos períodos em que o órgão pode reunir visto que existem órgãos de funcionamento intermitente, ou seja, reúne-se um determinado número de vezes ao longo do ano e órgão que funcionam de modo continuo para os quais se considera a existência de um exercício em “sessão permanente” o que não deve ser entendido literalmente mas antes como expressão representativa da regularidade com que o órgão reúne[2]. É por via destas sessões que os órgãos manifestam a sua vontade, tratando-se de um órgão colegial esta manifestação de vontade designa-se como deliberação sendo que se trata-se de um órgão singular estaríamos perante uma decisão.
Importa ainda distinguir, ao nível da composição, a diferença entre um membro e um vogal sendo um membro todo e qualquer titular do órgão colegial e um vogal todos aqueles que não ocupem cargos expressamente identificados. Deste modo, o presidente ou o secretário do órgão não são vogais, apenas membros [3].
Os órgãos colegiais são pautados pela pluralidade de membros daí que o seu funcionamento suscite problemáticas que não estão associadas aos órgãos singulares, nomeadamente questões relativas à necessidade reuniões, deliberações ou votações.
O artigo 21º do CPA estabelece, na composição do órgão colegial, a necessidade existir um presidente e um secretário que serão eleitos pelos titulares do órgão, os vogais. O presidente tem competência para abrir e encerrar reuniões, dirigir trabalhos e assegurar o cumprimento da lei no funcionamento e deliberação do órgão podendo ainda, com causa justificada, encerrar ou suspender antecipadamente essas reuniões (21º/1 e 2 CPA) sendo esta decisão revogada por maioria de dois terços (maioria qualificada) segundo consta do artigo 22º/3 do CPA. Por outro lado, ao secretário compete lavrar a os projetos das atas das reuniões sendo que, de um modo geral, exerce a sua posição em coadjuvação com o presidente.
A ata que o secretário vai redigir consiste num documento do qual consta o resumo da reunião, nomeadamente o teor da discussão e as matérias que vieram a ser aprovadas, os requisitos formais e efeitos deste ato serão desenvolvidos mais adiante.
Em matéria de legalidade administrativa pode ainda o presidente intentar ações judiciais relativamente a deliberações que considere como ilegais exercendo, deste modo, uma função fiscalizadora (21º/3 CPA).
O funcionamento do órgão colegial é baseado em reuniões que podem ter caráter ordinário, ou seja, que se inserem no período estabelecido de regular funcionamento do órgão, ou de caráter extraordinário realizando-se fora da periodicidade normal. Na falta de estipulação legal, cabe ao presidente fixar a data e hora das reuniões ordinárias (23º/1 CPA) sendo que, tratando-se de uma reunião extraordinária, a sua marcação pode ter origem na iniciativa do presidente ou de pelo menos dois terços dos vogais devendo a convocação ser feita dentro dos 15 dias seguintes à apresentação do pedido (24º/2 CPA). O CPA não prevê meios de reação no caso de incumprimento deste dever. É também necessária que os membros do órgão sejam convocados a comparecer na reunião devendo esta convocatória ser feita com um prazo mínimo de 48 horas de modo a assegurar que todos os membros têm conhecimento da mesma (24º/6 CPA).
A organização das reuniões é também feita previamente estabelecendo-se uma ordem do dia, isto é, o elenco dos assuntos que serão tratados na reunião que será entregue aos membros do órgão de modo a garantir a preparação antecipada e uma discussão informada e esclarecida. Este fundamento vai justificar a proibição de discutir matérias que não constem da ordem do dia na medida em que pode a abordagem de algumas matérias sem o aviso prévia pode influenciar a condução da reunião e aproveitar a presença ou ausência de determinados membros podendo esta proibição ser ultrapassada por via do artigo 26º/2 CPA. A falta de qualquer dos requisitos da convocatória culmina na sua ilegalidade podendo esta ser sanada caso os membros presentes da reunião não se oponham a que a mesma se realize.
Regra geral, estas reuniões não são públicas (27º/1 CPA) salvo quando a lei assim disponha. Exemplo disso são as reuniões das Câmara Municipais cuja publicação se relaciona com o principio da legitimidade democrática [4].
Tratando-se de um órgão colegial e de modo a garantir a manifestação de vontade de todos os membros que dele fazem parte estabelece-se um quórum essencial para o funcionamento e deliberação do órgão. Importa, portanto, distinguir estas duas modalidades sendo o quórum de funcionamento o número mínimo de membros necessários para que o órgão possa funcionar e o quórum de deliberação o número mínimo de membros necessários para que o órgão possa deliberar validamente. No CPA, mais precisamente no artigo 29º/1 estabelece-se apenas o quórum de deliberação mas do nº 2 deste artigo extrai-se a existência de um quórum de reunião. Não comparecendo o número de membros necessário marcar-se-á uma nova reunião com uma nova reunião podendo o órgão deliberar com um terço dos membros com direito a voto (29º/3 CPA) de modo a evitar uma paralisação do órgão. Esta regra, não se irá aplicar em órgãos colegiais com apenas três membros na medida em que isso significaria conferir a um valor superior ao voto de um dos membros que irá decidir a aprovação ou não da questão em apreço sendo nestes casos necessária a unanimidade. O desrespeito pelo quórum ou as deliberações feitas num clima tumultuoso implicam a nulidade nos termos do artigo 161º/2 alínea h) CPA.
Assumindo que se encontra reunido o quórum legalmente exigido, passa-se então à deliberação a qual será seguida da votação da questão podendo os membros votar a favor, votar contra ou abster-se salientando que, nos órgãos consultivos, a abstenção é proibida (30º CPA). Na primeira versão do CPA esta proibição abrangia todos os órgãos colegiais o que, segundo o Prof. Rebelo de Sousa, constituía uma clara violação do direito à liberdade de expressão que consta do artigo 37º/1 da CRP sendo, portanto, inconstitucional.
Esta votação pode ser pública, conhecendo-se o sentido do voto dos membros, trata-se de uma votação nominal exercida por via de braços levantados, levantados e sentados ou meio eletrónico, ou pode ser secreta e, logo, anónima. Regra geral, a votação é nominal a menos que estejam em causa as matérias excecionais previstas no artigo 31º/2 CPA.
Quanto às maiorias, é possível identificar três modalidades que serão empregues consoante a matéria em apreço. Assim, a maioria pode ser simples (exige mais votos a favor do que contra) ou absoluta (metade dos votos mais um a favor) que é, por regra, a maioria exigida (32º/1 CPA) e que o Prof. Rebelo de Sousa considera como manifestamente exagerada. Esta regra é mitigada pelo artigo 32º/2 que estabelece que, não se verificando a maioria necessária na nova votação exige-se apenas uma maioria simples. Podem ainda ser exigidas maiorias qualificadas nos casos em que é necessário um terço dos votos favoráveis para que exista aprovação.
Pode dar-se a eventualidade de existir um empate que será resolvido pelo presidente por via de um voto de desempate, ou seja, um novo voto que irá decidir o destino da votação ou por via de um voto de qualidade para a qual releva o sentido do voto do presidente que irá determinar o rumo da votação. Este último é a solução consagrada no artigo 33º/1 CPA, este artigo acautela também as situações em que o voto seja secreto não se podendo aplicar o voto de qualidade como meio de desempate. Nestes casos proceder-se-á a uma nova votação sendo que, mantendo-se o empate, a votação será nominal de modo a permitir o desempate através do voto de qualidade. Esta solução, pela sua complexidade procedimental, pode ser incompatível com as deliberações urgentes provocando o seu atraso.
Finda a reunião e a votação, é lavrada, pelo secretário, uma ata com o relato dessa reunião sendo esta aprovada, o mais tardar, no inicio da reunião seguinte e assinada pelo presidente (34º/2 CPA) ou estando já preparada a ata pode ser aprovada no final da reunião sob a forma de minuta devendo esta ser desenvolvida e submetida a nova aprovação (34º/3 CPA).
Por fim, consta do artigo 35º CPA a possibilidade de registo dos votos vencidos juntamente com as razões que o justificam, este aspeto será relevante no caso da deliberação vier a ser entendida como ilegal permitindo a exclusão da responsabilidade dos membros vencidos sendo esta solução considerada por alguns autores como incongruente com os princípios gerais do direito ou mesmo inconstitucional por violação do principio da presunção da inocência (32º/2 CRP) e do direito geral de liberdade (27º/1 CRP) [5].
O regime aqui exposto não se aplica aos órgãos colegiais do Estado estando o funcionamento do Governo sujeito a uma reserva de decreto-lei nos termos do artigo 198º/2 CRP. Em casos omissos na lei administrativa aplicar-se-á aos órgãos colegiais da Administração Pública o disposto no Regimento da Assembleia da República que funciona, nestes casos, como norma supletiva [6].
Inês Valério Ribeiro
Nº 64805
Subturma 12
[1] “preocupação contante, mas desnecessária” SOUSA, Marcelo Rebelo de, e MATOS, André Salgado de, Direito administrativo geral - Organização administrativa, Tomo II, p.18. Disponível em: https://pt.scribd.com/document/38556919/D-Administrativo-Geral-tomo-II-Marcelo-Rebelo-de-Sousa-e-Andre-Salgado.
[2] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Editora Almedina, 2016, p. 631.
[3] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de..., p. 631.
[4] SOUSA, Marcelo Rebelo de, e MATOS, André Salgado de, Direito administrativo..., p.20.
[5] SOUSA, Marcelo Rebelo de, e MATOS, André Salgado de, Direito administrativo..., p.24.
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