Comentário sobre a figura da entidade pública empresarial (E.P.E)
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“Efetivamente, a figura da entidade pública empresarial está talhada para servir os fins do Estado. Assim, o modo legal imperativo da sua criação e aprovação de estatutos não permite (assim como a sua estrutura não demonstra aptidão para) a respetiva revisão como manifestação de autonomia do ente em causa.” Rui Guerra da Fonseca, Autonomia Estatutária das Empresas Públicas e Descentralização Administrativa, Almedina Editora, Coimbra, 2005, p. 212.
No direito português, segundo o Professor ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, a administração estadual indireta divide-se essencialmente entre institutos públicos e empresas públicas. Neste comentário vai ser abordado o segundo tipo: as entidades públicas empresariais (E. P.E).
As entidades públicas empresariais, tal como referido supra, fazem parte da administração indireta do Estado (ou administração estadual indireta), isto é, administração estadual porque se trata de prosseguir os fins do Estado e indireta porque não é realizada pelo próprio Estado, mas sim por outras entidades, que ele cria para esse efeito na sua dependência.
A esta transferência de poderes chamamos de devolução de poderes: o Estado devolve- isto é, transfere, transmite- uma parte dos seus poderes para entidades que não se encontram integradas nele. [1]
O Professor ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ define as empresas públicas como “organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas”.[2]
Da prossecução do interesse público decorre a sujeição das pessoas coletivas públicas a um regime de direito administrativo, do qual resultam determinadas prerrogativas de autoridade, bem como a sujeição a limitações específicos, os quais vão agora ser abordados.
Tratando-se de exercer uma atividade destinada a realizar os fins do Estado, ou seja, na prossecução dos seus interesses, o Estado responsabiliza-se financeiramente, o que por sua vez se traduz em consideráveis níveis de poderes de intervenção, podendo dar instruções e diretivas sobre o modo de exercer a sua atividade, tendo também o poder de fiscalizar e controlar a forma como tal atividade é desempenhada.
Outra característica essencial da administração estadual indireta é a sua sujeição aos poderes de superintendência[3] e de tutela[4] do Governo (artigo 199.º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP).
Assim, o artigo 11.º do Decreto-Lei 133/2013, de 3 de outubro (regime jurídico das empresas públicas) estabelece a finalidade principal da intervenção do Governo que se traduz na definição da orientação estratégica de cada empresa pública.
Sendo uma entidade que cabe ao Governo criar, as entidades públicas empresariais, de acordo com o D. L. n.º 133/2013 é feita por decreto-lei (artigo 57.º, n.º 1), o qual aprovará também os respetivos estatutos. Através do seu ato constitutivo, as E.P.E adquirem personalidade jurídica.
Em virtude do carácter necessário do exercício da função administrativa, a existência das pessoas coletivas públicas não depende da sua própria vontade. Assim, ao contrário do que sucede em geral com as pessoas coletivas privadas, elas não podem extinguir-se por decisão dos seus órgãos, mas apenas por um ato de natureza, forma e força pelo menos idênticas às das daquele que as criou- ou seja, por outro decreto-lei (artigo 35.º, n.º1 do D.L. n.º 133/2013. [5]
As entidades públicas empresariais têm uma capacidade predominantemente de direito privado, embora, tal como referido anteriormente, estejam sujeitas à superintendência e tutela estadual e sujeitas à fiscalização jurídico financeira, preventiva e sucessiva pelo Tribunal de Contas, da regularidade financeira da sua atividade (artigo 2.º, n.º 2 alínea b) da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) e artigo 10.º, n.º 2 do D. L. n.º 133/2013).
As E.P.E estão subordinadas a limitações específicas da sua natureza jurídico-pública, nomeadamente a vinculações legais e nomeadamente aos princípios da prossecução do interesse público e o princípio da legalidade.[6]
A sua atividade de gestão pública está também sujeita ao controlo dos tribunais administrativos que, nos termos constitucionais, têm competência para administrar a justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (artigo 212.º, n.º 3 CRP).
Em conclusão: Contrariamente ao exposto no post anterior (sobre as autarquias locais) quanto aos poderes que o Governo exerce em relação as autarquias locais, que consiste apenas na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos (artigo 242.º, n.º1 CRP), uma vez que estas são independentes do Estado, as E.P.E gozam de autonomia mas não de independência, não se autoadministrando, dado que fazem parte da administração indireta do Estado, ao contrário do que acontece com as autarquias locais (que são parte da administração autónoma).
Da mesma forma, os órgãos das autarquias locais definem livremente os objetivos destas e as grandes linhas de atuação, os órgãos das E.P.E dispõem de autonomia de gestão, mas estão sujeitas aos objetivos fixados pelo Governo, uma vez que enquanto as autarquias locas pertencem às próprias populações, as E.P.E pertencem ao Estado; enquanto que as câmaras municipais representam os seus munícipes, os conselhos de administração das empresas públicas representam o Governo que os nomeou.
Assim se justifica que no caso das autarquias locais estas apenas estejam sujeitas ao poder de tutela do Governo, enquanto as E.P.E estão também sujeitas ao poder de superintendência. [7]
[1] ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2015, p.
303.
[2] O Professor ᴠɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ ᴀɴᴅʀᴀᴅᴇ caracteriza as E.P.E como “pessoas coletivas de direito público e de regime privado”.
[3] A relação de superintendência entre duas pessoas coletivas públicas confere aos órgãos de uma delas os poderes de definir os objetivos e orientar a atuação dos órgãos da outra. Na relação de superintendência uma das pessoas coletivas fica dependente da outra, sendo que os instrumentos típicos da superintendência são as diretivas e as recomendações: as primeiras traduzem-se em imposições de objetivos, mas deixam em liberdade os meios para os atingir; as segundas são opiniões, acompanhados de um convite para agir num certo sentido., ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, Introdução ao direito administrativo, 10ª ed., Lisboa, Âncora, 2009, pp. 170 e 171., ainda sobre a superintendência ᴊᴏsᴇ́ ᴄᴀʀʟᴏs ᴠɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ ᴀɴᴅʀᴀᴅᴇ, Lições de Direito Administrativo, 5ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017, p. 98.
[4] A relação de tutela administrativa entre duas pessoas coletivas públicas determina que os atos praticados pelos órgãos da pessoa tutelada se encontram sujeitos à interferência de um órgão da entidade tutelar, com o propósito de assegurar a legalidade ou o mérito daqueles. A tutela administrativa pode dividir-se em: tutela de legalidade (não pode ir além do plano da conformidade legal) e a tutela de mérito, que pode incidir sobre a oportunidade e a conveniência da atuação administrativa (artigo 242.º, n. º1 CRP). Quanto à forma de exercício pode ainda dividir-se em tutela integrativa ou corretiva (poder de autorizar ou aprovar atos), tutela inspetiva (poder de fiscalizar), tutela sancionatória (poder de aplicar sanções), tutela revogatória (poder de revogar atos administrativos) e tutela substitutiva (poder de suprir omissões)., ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, Introdução, pp. 169 e 170., ainda sobre a tutela, vide ᴠɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ ᴀɴᴅʀᴀᴅᴇ, Lições, pp. 98 e 99.
[5] Desta forma, ᴍᴀʀᴄᴇʟᴏ ʀᴇʙᴇʟᴏ ᴅᴇ sᴏᴜsᴀ e ᴀɴᴅʀᴇ́ sᴀʟɢᴀᴅᴏ ᴅᴇ ᴍᴀᴛᴏs, Direito administrativo geral, II, 2009., ainda para um maior desenvolvimento sobre o regime jurídico das pessoas coletivas públicas, páginas 7 a 9 deste manual.
[6] O princípio da prossecução do interesse público encontra-se previsto no artigo 266.º n. º1 da CRP e no artigo 4.º do CPA e princípio da legalidade, consagrado nos artigos 2.º e 266.º, n. º2 da CRP e artigo 3.º do CPA.
Desta forma, tendo em conta o princípio da prossecução do interesse público, a administração só pode prosseguir o interesse público, estando consequentemente proibida de prosseguir interesses privados; segundo o princípio da legalidade, a administração só pode prosseguir os interesses públicos especificamente definidos por lei. Se a atuação administrativa prosseguir interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa (atribuída quer aos órgãos, quer aos serviços das pessoas coletivas), o poder exercido é ilegal e está viciado de desvio de poder- incompetência absoluta, geradora da nulidade dos atos administrativos que nela incorram- artigo 133.º, n.º2, alínea b) do CPA ou ainda gerar responsabilidade civil da pessoa coletiva em causa., ᴍᴀʀᴄᴇʟᴏ ʀᴇʙᴇʟᴏ ᴅᴇ sᴏᴜsᴀ e ᴀɴᴅʀᴇ́ sᴀʟɢᴀᴅᴏ ᴅᴇ ᴍᴀᴛᴏs, Direito Administrativo Geral introdução e princípios fundamentais, I, 3ª ed., Dom Quixote, pp. 201 e 202., sobre o princípio da legalidade, ᴍᴀ́ʀɪᴏ ᴀʀᴏsᴏ ᴀʟᴍᴇɪᴅᴀ, Teoria Geral do Direito Administrativo, o novo regime do código do procedimento administrativo, 2ª ed., Almedina, Lisboa, 2015, pp. 41 e ss.
[7] ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, Curso, pp. 349 e 350.
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