Comentário sobre a passagem da Carta Europeia da Autonomia Local (artigo 3.º, n.º1)

 Comente a seguinte passagem da Carta Europeia da Autonomia Local: “Entende se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações uma parte importante dos assuntos públicos” (artigo 3.º, n.º 1).     

 

Desde já devemos esclarecer que a atividade administrativa pública pode ser desenvolvida tanto no âmbito do Estado como em parte fora deste.  

O que neste comentário vai ser abordado é exatamente o segundo tipo: a administração autónoma, designadamente as autarquias locais. 

A administração autónoma, de acordo com o Professor ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, “é constituída por pessoas coletivas que não foram criadas pelo Estado, prosseguindo interesses públicos próprios das coletividades que as instituíram”.[1]

São entidades integrantes da administração autónoma as regiões autónomas,[2] as autarquias locais e as associações públicas. 

 

Quanto às espécies de autarquias locais, por sua vez, de acordo com o artigo 236.º, n. º1 da Constituição da República Portuguesa são: as freguesias, os municípios e as regiões administrativas.  

Segundo o Professor ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ as autarquias locais “são pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes”.[3]

 

As autarquias locais são pessoas coletivas distintas do Estado: não fazem parte dele, não são o Estado, não pertencem ao Estado- são entidades independentes e completamente distintas do Estado- embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. As autarquias são formas autónomas de organização das populações residentes nas respetivas áreas, e administrando-se a si próprias, não devem obediência a ordens ou instruções do Governo, nem quaisquer diretivas ou orientações dele emanadas, sendo que o Governo apenas pode exercer sobre a administração autónoma o poder de tutela. [4]

A existência de autarquias locais no conjunto da Administração Pública portuguesa é um imperativo constitucional, previsto no artigo 235.º da Constituição da República Portuguesa. 

Este artigo dispõe no seu número 1 que “A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais”; e no n. º2 que “As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”. -> exprime assim a garantia da autonomia administrativa territorial no que toca ao poder local.  

A nossa Constituição determina ainda as figuras e os órgãos da administração autónoma local, nos seus artigos 236.º a 239.º e atribui-lhes certos poderes (art. 241.º CRP). 

As autarquias são entes de existência obrigatória aos quais o legislador terá de reconhecer um conjunto relevante de atribuições e de poderes autónomos de decisão (art. 237.º e 238.º CRP). 

O conceito de autarquia local comporta quatro elementos essenciais: o território, o agregado populacional, os interesses próprios deste e os órgãos representativos da população.  

Começando pelo território autárquico, este é uma parte do território do Estado, a que se chama circunscrição administrativa. O território desempenha relativamente à autarquia local uma tripla função: a função de identificar a autarquia local; a função de permitir definir a população respetiva, isto é, o agregado populacional cujos interesses vão ser prosseguidos pela autarquia local; e a função de delimitar as atribuições e competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar, dado que estes órgãos só têm competência em função da área a que dizem respeito, sendo que cada uma só pode atuar relativamente à porção de território que lhe está afeta.  

Quanto ao agregado populacional, é em função deste que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia. O critério da residência é aquele que dita quais os residentes pertencentes à circunscrição administrativa. A estes residentes dá-se o nome de munícipes. 

A qualidade de membro da população de uma autarquia local confere aos residentes vários direitos, entre eles, o direito de voto, nomeadamente quanto à eleição para os órgãos dirigentes dessas autarquias. Nascem também deveres, como o dever de pagar impostos locais, por exemplo, o Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) e o Imposto Municipal sobre a Transmissão Onerosa de Imóveis (IMT). 

Os interesses comuns são o fundamento à existência das autarquias locais, uma vez que sendo estes diferentes dos interesses gerais da coletividade nacional justifica que ao lado do Estado existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais. Um exemplo de interesse local é o estabelecimento do horário de funcionamento do comércio local. 

Por fim, os órgãos representativos das populações, sem os quais não existe autarquia local, visto que é a partir destes que se representa a população que a compõe. 

Nos regimes democráticos, de que é exemplo o regime português, os órgãos das autarquias locais são eleitos em eleições livres pelas respetivas populações- as denominadas eleições locais ou eleições autárquicas.  

Quais são os princípios constitucionais implicados na existência das autarquias locais? 

 

A existência constitucional de autarquias locais traduz-se em vários princípios.  

O princípio da descentralização diz que a Administração Pública deve ser descentralizada, ou seja, a nossa Constituição toma partido a favor de uma orientação descentralizadora e recusa qualquer tipo de política que seja executada no sentido centralizador. Assim, é desejável que as atribuições não essenciais do Estado vão sendo cada vez e em maior número transferidas para os municípios. 

O princípio da autonomia local está intrinsecamente ligado ao princípio do Estado Democrático: assim, a autonomia local como espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio não pode ser dispensada, sob pena de intentar contra o princípio do Estado Democrático. Este princípio traduz-se essencialmente numa limitação ao poder político (não é por acaso que todas as ditaduras, tanto de direita como de esquerda, suprimem a autonomia local, ou, na melhor das hipóteses, colocam sempre à frente dos órgãos autárquicos agentes políticos de confiança nomeados pelo Governo central). [5]

De acordo com o artigo 2.º da Carta Europeia da Autonomia Local (Fundamento constitucional e legal da autonomia local), o princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna e, tanto quanto possível, pela Constituição. Este princípio é efetivamente reconhecido pela nossa Constituição, no n. º1 do artigo 6.º da CRP., “O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. 

Quanto aos “assuntos públicos" referidos no art. 3.º da Carta Europeia da Autonomia Local, têm correspondência com o princípio da subsidiariedade (consagrado no n. º1 do artigo 6.º da CRP e n. º3 do artigo 4.º da Carta), uma vez que os interesses das populações devem ser prosseguidos pelas entidades públicas que se encontram mais próximas daquelas, sem prejuízo da eficiência económica e do respeito pelos princípios da igualdade e da solidariedade entre os cidadãos. Em termos práticos, dir-se-á que, em princípio, tudo quanto poder ser eficazmente decidido e executado ao nível autárquico não deve ser atribuído ao Estado e aos seus agentes. [6]

 

---

[1] Introdução ao direito administrativo, 10ª ed., Lisboa, Âncora, 2009, pp. 134 e 135. Segundo o Professor ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, a administração autónoma é “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Estado”., Curso de Direito Administrativo, I,4ª ed., Coimbra, Almedina, 2015, p. 360.  

[2] A diferença entre as regiões autónomas e as autarquias locais assenta no grau de descentralização: enquanto que as primeiras, possuem, para além de uma Administração Pública própria, um órgão legislativo de natureza parlamentar e um governo, as segunda apenas dispõem de uma Administração Pública própria; as primeiras são fruto da descentralização política, enquanto que as segundas da descentralização administrativa, ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, Introdução, pp. 135 e 136. 

[3] Curso, p. 408.  Segundo o entendimento do Professor ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, as autarquias locais são "pessoas coletivas públicas de base territorial correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, que asseguram a prossecução de interesses comuns resultantes da proximidade geográfica, mediante a atividade de órgãos próprios representativos das populações”., Introdução ao Direito Administrativo, 10ª ed., Lisboa, Âncora Editora, p. 136. 

 

[4] Assim, no sistema português, as autarquias locais, na nossa Constituição (artigos 242.º, 199.º, alínea d) e 227.º, n.º1, alínea m) e a Lei 27/96, de 1 de agosto, preveem que estas estão sujeitas a tutela do Governo, que em geral, tende a ser apenas uma mera fiscalização de legalidade, que no caso das autarquias locais é a regra, sem prejuízo de haver algumas “áreas de condomínio” relativas a interesses simultaneamente nacionais e locais (por exemplo, nas áreas do urbanismo, ordenamento do território e ambiente), em que a lei confere ao Governo poderes que embora pareçam corresponder a uma tutela normativa, integrativa ou corretiva, devem ser entendidos como poderes governamentais próprios a exercer num contexto e numa perspectiva marcada pelos princípios da cooperação (coordenação de interesses) e de subsidiariedade (preferência da entidade local)., ᴊᴏsᴇ́ ᴄᴀʀʟᴏs ᴠɪᴇɪʀᴀ ᴅᴇ ᴀɴᴅʀᴀᴅᴇ, Lições de Direito Administrativo, 5.ª ed., Coimbra, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017, pp. 124 e 125; vide também ᴊᴏsᴇ́ ᴛᴀᴠᴀʀᴇs, A administração pública e direito administrativo, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 2007, pp. 63 e 64 e ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, Curso, pp. 360 e 361 e ainda 424 e 425. 

 

[5]  ғʀᴇɪᴛᴀs ᴅᴏ ᴀᴍᴀʀᴀʟ, Curso, pp. 415 e ss. 

[6] ᴊᴏᴀ̃ᴏ ᴄᴀᴜᴘᴇʀs, Introdução, p.137