Comentário ao
Acórdão 01097/13
SUPREMO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
A hierarquia
administrativa e o dever de obediência
Procederemos, primeiramente, a um resumo do acórdão para que
se compreenda o seu conteúdo, passando depois para a sua análise, enquadrando-o
na matéria de Direito Administrativo I.
Em julho de 2007, O TAF do Porto realizou uma acusação contra
um funcionário fiscal do trânsito. O fundamento da acusação se devia à violação
do dever de obediência e de zelo enquanto funcionário público. O acusado
recorre ao tribunal de segunda instância, no caso, o Tribunal Central
Administrativo do Norte, onde propôs uma ação que visava a anulação do ato
administrativo que o tinha punido com pena de demissão. Este mesmo tribunal
decidiu absolver o arguido, sustentando que este não tinha incumprido os seus
deveres de obediência e zelo. Ainda assim, o caso foi levado ao tribunal de 3ª
instância, o Supremo Tribunal de Justiça, que decide favoravelmente à admissão
do recurso requerido pelo funcionário em questão, ainda que a Administração
invocasse que haveria uma ausência de situações que justificassem a sua
interposição de recurso de revista ao Supremo Tribunal Administrativo. Por sua
vez, o STA posiciona-se, dizendo que o recurso é admissível tendo em vista uma melhor
apreciação do Direito, dadas as contradições entre o TAF do Porto e o TCA do Norte,
dizendo ainda que esse caso tinha uma importante relevância jurídica e social,
uma vez que a solução aplicável a esse mesmo caso serviria de critério de
orientação para futuros casos semelhantes.
Posto isto, procederemos ao enquadramento do acórdão na matéria.
Vemos que A (o funcionário), não cumpre o seu dever de
assinar os documentos onde se encontravam registadas as contraordenações praticadas
pelos munícipes do Porto. O problema central desta questão recai sobre os
deveres de A, enquanto funcionário administrativo, sendo este o subalterno face
ao seu superior hierárquico no contexto do funcionamento dos serviços públicos
administrativos. O dever de obediência é um dos deveres que constituem a
composição hierárquica da organização administrativa, consistindo em acatar as
ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, cuja atuação se mostra orientada
para a prossecução de fins comuns.
O dever de obediência traz consigo uma discussão doutrinária,
e de modo a analisarmos a mesma, é importante focar na decisão conferida pelo
STA. Este tribunal, quando procede à análise do litígio, aparenta dar bastante
relevância à desconfiança apresentada por A, relativamente à fidelidade dos
documentos elaborados pelos serviços administrativos devido às falhas
frequentes na sua elaboração por haver identificações erróneas dos autores das
infrações. Chegados a este ponto, deparamo-nos com o problema de saber se o
subalterno tem o poder de decidir acatar ou não uma ordem dada pelo seu
superior, se detém essa liberdade, e, em caso de resposta afirmativa, em que
medida é que pode exercer esse direito sem frustrar o normal funcionamento do
serviço público. Para responder a essa questão, temos, por um lado, a doutrina
defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, que nos diz que a
Administração está submissa à lei, de acordo com o disposto no artigo 266º/2 da
CRP, pelo que, se o subalterno tem dúvidas quanto à legalidade das ordens do
seu soberano, pode escolher cumpri-la ou não. Por outro lado, o Professor Paulo
Otero, defende uma corrente que vai contra a decisão do STA, posição esta de
cariz hierárquico, que nos diz que o subalterno deve obedecer as ordens do seu
superior hierárquico apesar da sua ilegalidade, atribuindo uma competência ao
superior que abrange “a vontade decisória dos restantes órgãos”. Conclui-se,
portanto, que de acordo com essa posição doutrinária, o subalterno deve acatar
todas e quaisquer ordens dadas pelo seu superior.
Entre essas duas correntes acima referidas, ainda temos uma doutrina
intermédia, denominada corrente legalista mitigada, que depois veio a ser reconhecida
pela lei portuguesa, encontrando-se a sua consagração no artigo 271º nº 2 e 3
da CRP. Esta corrente declara o dever de obediência em relação a normas emanadas
do “legítimo superior hierárquico” do subalterno, em objeto de serviço, que
revistam a forma legal (de modo que as ordens que devem ser dadas por escrito não
poderão ser conferidas oralmente), que não envolvam a prática de ato criminoso
/271º/3 CRP) e que não provenham de ato nulo (artigo 162º nº1 do Código do
Procedimento Administrativo). Essa posição é intermédia uma vez que reafirma o
cumprimento do dever de obediência do subalterno face ao seu superior, mas
exclui desse mesmo dever um conjunto de situações que, ocorrendo, gerariam uma
atuação contrária à lei (que se encontra acima da Administração Pública), e por
isso, confere-se o direito ao subalterno de decidir se deverá ou não obedecer
às ordens recebidas, enquanto ser racional e livre, acarretando as consequências
em caso de incumprimento.
O STA, durante todo o acórdão, mostra afastar a corrente hierárquica,
afirmando que se A (o subalterno neste caso concreto) tinha dúvidas sobre os
documentos, então tinha o dever de não os assinar. É dito ainda que seria inadequado
responsabilizar um funcionário por uma conduta que ele não reconhece como sua, uma
vez que A tinha dúvidas se os documentos pertenciam aos registos reunidos por
si, tal como seria inaceitável que A justificasse a assinatura dos documentos
com base numa ordem recebida ao invés de o fazer por estes corresponderem ao
seu trabalho. Só haveria lugar para a violação do dever de obediência, caso
houvesse uma recusa em assinar os documentos mesmo sabendo que estes
correspondiam a informações por ele recolhidas. Cabe referir também que, foi
acusado pela violação do dever de zelo, dado que o funcionário detinha os meios
para verificar se aqueles documentos elaborados pelos serviços administrativos
correspondiam aos seus registos, mas não o fez.
Como conclusão, vemos então que este acórdão se enquadra na
problemática à volta do dever de obediência, sendo que, no caso concreto, foi
consagrado um princípio que tem em consideração o subalterno como um ser
racional e livre, capaz de fazer as suas próprias escolhas e acarretar com as devidas
consequências. Passo a citar uma frase retirada do acórdão: “Um superior
hierárquico pode ordenar a um funcionário subalterno que levante um auto, mas, obviamente,
não pode, a nenhum pretexto, impor-lhe que assine um auto que contenha declarações
da ciência que o dito subalterno não assume como suas”. Este caso concreto tem
um grande impacto social pois dele é retirado como deve ser visto um funcionário
público subalterno: um sujeito de Direito suscetível a direitos e deveres.
Nº 64581
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