Atos Administrativos: Conceito e Principais Características

Atos Administrativos: Conceito e Principais Características 

Primeiramente, importa referir a divergência doutrinária em torno do conceito de ato administrativo.

O Prof. Marcello Caetano define o conceito de ato administrativo como uma “conduta voluntária de um órgão de Administração que, no exercício de um poder público e para a prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produz efeitos jurídicos num caso concreto.” 

            Ora, o Prof. Rogério Soares afirma que este conceito tira a utilidade aos atos. Deste modo, define a existência de um conceito restrito de ato administrativo, classificando-o como “a conduta voluntária de um órgão da Administração Pública no exercício de um poder público que, para a prossecução de interesses a seu cargo, defina com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto”.

            O certo é que a matéria dos atos administrativos está regulada nos artigos 148.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA). De acordo com o art. 148.º CPA “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Podemos assim definir um ato jurídico como uma decisão – o ato produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros, de forma vinculativa. Define a constituição, modificação ou extinção de efeitos jurídicos, implicando alterações na ordem jurídica. É um ato unilateral da administração ainda que careça da aceitação por parte dos destinatários dos efeitos. Paralelamente, visa produzir refeitos jurídicos externos, uma vez que tem de existir a eficácia do ato entre a declaração do ato e a verificação dos seus efeitos.

O ato administrativo é emitido o exercício dos poderes jurídico-administrativos, distinguindo-se dos atos políticos (fundamentados apenas na Constituição), uma vez que aplicam uma lei. Distinguem-se também de decisões judiciais, já que estas não são praticadas no exercício dos poderes jurídico-administrativos.

Convém mencionar que os administrativos são atos típicos, correspondentes a tipos normativos e previstos pelo ordenamento jurídico. O exercício de poderes de autoridade por parte da Administração exprime-se através de modelos típicos taxativos, cientificamente determináveis e classificáveis com base na lei. Podem ser subdivididos em diferentes categorias: o critério de classificação clássico de um ato administrativo assenta no conteúdo do mesmo e na natureza dos efeitos que este visa introduzir na ordem jurídica.

Com efeito, cada tipo de ato administrativo é caracterizado pela função específica a que o ordenamento o incumbe, distinguindo-se por um conteúdo típico (só pode ser praticado relativamente a certos objetos, nas circunstâncias previstas pela lei, em função do interesse ou dos interesses públicos específicos aos quais o ordenamento o pré-determina, no quadro de uma relação jurídico-administrativa com uma determinada configuração).

Relativamente ao conjunto de atos jurídicos concretos da Administração, já que estes não contêm decisões com eficácia externa, são relegados para fora do conceito de ato administrativo, os chamados Atos Instrumentais. O ato instrumental apresenta características semelhantes ao ato administrativo, com exceção de não ser dotado de conteúdo decisório, querendo isto dizer que consiste na decisão de uma situação jurídica concreta criando, modificando e extinguindo direitos e deveres de uma forma vinculativa. Carecendo de força vinculativa, os atos instrumentais desempenham uma função meramente auxiliar e instrumental e não visam diretamente a satisfação dos interesses públicos, embora possam contribuir para a sua prossecução.

Quanto à classificação dos atos administrativos, o Prof. João Caupers enumera os conceitos de autoridade, revogabilidade limitada e presunção de legalidade.

A autoridade é uma “consequência do poder de decisão unilateral da Administração Pública” o que acaba por refletir na obrigatoriedade do ato administrativo. 

De seguida, no que diz respeito à revogabilidade limitada, esta é uma consequência da “necessidade de buscar um ponto de equilíbrio entre a permeabilidade dos atos administrativos à variação dos interesses públicos que visam promover e a proteção da confiança dos particulares”.

Por último, o Professor acrescenta que a questão da presunção de legalidade deverá ser entendida com prudência. Este conceito é decorrente do princípio da legalidade, existindo uma necessidade de se inserir num contexto procedimental.

Consequentemente, depois de mencionada a doutrina do Prof. João Caupers face ao tema, prossegue-se à classificação dos atos administrativos.

Em função da natureza dos órgãos que os praticam, os atos administrativos são classificados como decisões, quando praticados por órgãos singulares, e como deliberações, quando praticados por órgãos colegiais. Podem caracterizar-se como simples – praticados por um único órgão – e complexos – praticados por mais do que um órgão.

Relativamente à questão dos destinatários de um ato administrativo, podem estes ser singulares – a sua prática é feita isoladamente, tendo um destinatário individualizado. – Plurais e contextuais – contém um feixe de decisões, dando corpo a um conjunto de atos administrativos contextuais praticados no mesmo contexto, cada um deles com um destinatário individualizado. – Coletivos – produzem efeitos sobre uma pluralidade de pessoas que formam um colégio – e gerais – não individualizam os destinatários uma vez que se dirigem a múltiplos destinatários identificados genericamente.

No que compete à extensão da eficácia de um ato administrativo estes podem ser divididos em quatro categorias. Os atos de eficácia instantânea – esgotam os seus efeitos num único momento – atos de eficácia duradoura – atos que dão origem a situações jurídicas que se prolongam no tempo – atos provisórios – com eficácia provisória – e, por fim, atos precários – que estejam condicionados à verificação de um evento futuro.

Respetivamente à forma, o ato administrativo poderá ser expresso, ou seja, um ato exteriorizado ou cuja decisão é exteriorizada, sob uma forma escrita ou oral, com o objetivo de produzir efeitos jurídicos. Normalmente os atos jurídicos são emitidos expressamente.

Pode também ser um ato administrativo tácito, isto é, que não seja exteriorizado ou cuja decisão não é exteriorizada: pressupõe o silêncio por parte da administração. Ora, para que o silêncio possua relevância jurídica existe a necessidade de que estejam preenchidos determinados requisitos: o dever de decisão de um órgão da Administração Pública, a existência de um prazo de decisão (por regra, 60 dias uteis, art. 128º/1 CPA). Face ao silêncio da administração pública, um particular pode exigir a condenação da mesma por parte de um tribunal para que este decida (art. 129º CPA). Significa isto que o silêncio serve de mero pressuposto para a propositura de uma ação de condenação à prática do ato devido. 

Em função do seu objeto, os atos jurídicos podem ser atos reais – têm por objeto coisas móveis ou imóveis – e atos de segundo grau – atos cujos efeitos incidem sobre atos anteriores.

O conteúdo do ato administrativo poderá subdividir-se em:

a)     Ato constitutivo: atos que introduzem uma modificação efetiva na ordem jurídica, decorrentes do exercício de poderes de valoração própria;

b)     Atos declarativos: atos que se limitam a reconhecer a existência de situações jurídicas por verificação dos respetivos pressupostos legalmente fixados;

c)     Atos conformadores de relações jurídicas entre a Administração e os particulares;

d) Atos conformadores de relações jurídicas interadministrativas: estes atos têm conteúdo decisório, são individuais e concretos, no entanto, nem sempre possuem eficácia externa, sendo que só podem ser considerados atos administrativos quando são possuidores da mesma;

 

Beatriz Costa, nº 63090 

Bibliografia consultada:

CAETANO, MARCELO, Manual de Direito Administrativo, volume I, Almedina

 

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, 3ª edição, volume I, Almedina

 

CAUPERS, JOÃO,  Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora

Apontamentos das Aulas Teóricas do Prof. Vasco Pereira da Silva