Administração Autónoma e os Serviços Municipalizados
Administração
Autónoma e os Serviços Municipalizados
Introdução
A
presente exposição tem como intuito o desenvolvimento referente aos serviços municipalizados,
uma vez que, por prosseguirem funções, que são consideradas pela generalidade
como fundamentais para uma adequada prossecução da vida quotidiana, são
merecedores de um esclarecimento personalizado e autonomizado, ou seja, de uma devoção
exclusiva, que lhes será, evidentemente, disponibilizada nesta publicação.
Generalidades
e enquadramento
Desta
forma, caberá primeiramente, realizar um breve enquadramento no âmbito da
matéria já lecionada, com vista à conveniente análise do tema. Assim,
encontramo-nos no âmbito da Administração Pública que no seu sentido material consiste
no “conjunto de decisões e operações públicas mediante as quais o Estado e
outras entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais traçadas pela
Política e diretamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das
atividades privadas assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas
de segurança e de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente
para esse efeito os recursos adequados”[1].
Deste
modo e relativamente à esfera da organização administrativa no caso português,
cumpre referir que o artigo 199º, alínea d), estabelece três diferentes
modalidades de Administração Pública de que o Governo é competente, dispondo,
portanto, da faculdade de dirigir os serviços e a atividade da administração
direta do Estado, civil e militar, superintender a administração indireta e
exercer poderes de tutela sobre esta e sobre a administração autónoma.
Neste
sentido, compreendidas as diferentes aceções da Administração Pública e uma vez
que nos encontramos diante de serviços municipalizados, estes irão enquadrar-se
no plano da Administração Autónoma. De facto, de acordo com Vital Moreira, esta
consiste na “administração de interesses públicos, próprios de certas
coletividades ou agrupamentos intraestaduais, por meio de corporações de
direito público ou outras formas de organização representativa, dotadas de
poderes administrativos, que exercem sob responsabilidade própria, sem sujeição
a um poder de direção ou de superintendência do Estado nem a formas de tutela
de mérito”[2].
Em
conformidade com esta definição apresentada, poderá assim depreender-se que a
Administração Autónoma pressupõe um conjunto de elementos caracterizadores,
nomeadamente o substrato pessoal coletivo, na medida em que requer uma
coletividade territorial, investida em funções administrativas em relação aos
seus membros; um conjunto de “tarefas próprias”, ou seja de interesses
específicos da coletividade, que no entanto não impedem a prosseguição de
funções estaduais alheias aos interesses específicos da coletividade; um
autogoverno, mediante órgãos próprios que são eleitos pela própria coletividade
e por fim uma autorresponsabilização, dado que os respetivos órgãos são
responsáveis perante a própria coletividade e não perante o Governo, sendo
portanto dotados de autonomia de ação face ao Estado.[3]
Por
conseguinte, e por forma a delimitar este enquadramento, convêm agora referir
que existem no direito português diversificadas espécies de entidades incumbidas
de desenvolver a Administração Autónoma, entre elas as associações públicas, as
autarquias locais e como menciona a doutrina maioritária, ainda as Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, sendo que neste contexto apenas será oportuno explicitar
com mais minuciosidade as autarquias locais.
Autarquias
Locais
Efetivamente,
estas encontram-se previstas constitucionalmente no número dois do artigo 235º,
que dispõe que as mesmas são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos
representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações
respetivas. Assim, encontram-se implícitos nesta disposição os diferentes
pressupostos das Autarquias Locais, pelo que Marcelo Rebelo de Sousa as define
como sendo “pessoas coletivas de natureza associativa e base territorial que
visam prosseguir interesses próprios dos residentes em circunscrições
administrativas do território nacional, através de órgãos representativos ou
eletivos, dispondo, para o efeito, de autonomia em relação ao
Estado-Administração”.[4]
Neste
sentido, a descentralização administrativa que se verifica em relação às
Autarquias Locais, pode comportar diferentes níveis, mediante a amplitude das
suas atribuições e consequentemente da sua subordinação aos poderes exercidos
pelo Estado-Administração. De facto, a referida autonomia em relação ao Estado-Administração,
traduz-se na circunstância de este não dispor do seu poder de superintendência,
ou seja, da faculdade de definir e orientar a atuação das autarquias locais, e
apenas possuir o poder de tutela e mais especificamente tutela de legalidade, configurada
meramente nas suas modalidades de tutela integrativa e inspetiva[5]. Desta forma, o
Estado-Administração poderá, somente, controlar a legalidade das decisões das
Autarquias Locais, autorizar e aprovar os atos das mesmas e fiscalizar as sua
organização e funcionamento, situação que decorre do artigo 242º da CRP.
Relativamente
às atribuições das Autarquias Locais, a Constituição nada prevê quanto à sua amplitude,
sendo que estas são apenas explícitas quanto às freguesias e municípios,
respetivamente no artigo 7º e 23º do Regime Jurídico das Autarquias Locais,
consistindo numa extensa lista de áreas de atividade. Deste modo, assim como
menciona Sérvulo Correia, o elenco das atribuições não é taxativo, ao passo que
certa doutrina, incluindo José de Melo Alexandrino, defende que desde que a
atuação dos entes autárquicos seja dirigida à prossecução de interesses locais,
sem evidentemente esvaziar a esfera legal reservada a outros órgãos, não se dá
a necessidade de enunciar uma clausula habilitativa implícita de atribuições[6].
Desta
forma, com vista à eficiente prossecução destes interesses locais, as
Autarquias subdividem-se em diferentes categorias, duas delas já anteriormente
referidas, ou seja, as freguesias e os municípios, e uma terceira referente às
regiões Administrativas.
Todavia,
destas três categorias, apenas se irá dar foco aos municípios, uma vez que o
escopo desta exposição é realmente o esclarecimento relativo aos serviços
municipalizados e à sua correspondente natureza.
Município
Com
efeito o município é definido por Diogo Freitas do Amaral como a “autarquia
local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na
circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos”[7], sendo também para este autor
a mais importante de todas as espécies de autarquias locais, relevância esta
que se expressa em diversos níveis, sejam eles político, económico, financeiro,
jurídico e até mesmo doutrinário.
De
facto, a sua saliente notoriedade traduz-se igualmente no complexo de
atribuições de que o município é competente, sendo que, assim como referido
anteriormente, estas encontram-se enunciadas no artigo 23º do Regime Jurídico
das Autarquias Locais e assentam em diversificados domínios, nomeadamente equipamento
rural e urbano; energia; transportes e comunicações; educação; património,
cultura e ciência; tempos livres e desporto; saúde; ação social; habitação; proteção
civil; ambiente e saneamento básico; defesa do consumidor; promoção do
desenvolvimento; ordenamento do território e urbanismo; polícia municipal e cooperação
externa. Deste modo e dado este vasto quadro de atribuições, Freitas do Amaral sublinha
que o município só será capaz de prosseguir estes fins se for dotado com meios
adequados e suficientes, circunstância que se traduz numa necessidade imprescindível
e imediata[8].
Todavia,
não são apenas os meios adequados que se traduzem numa necessidade, para
conseguir realmente alcançar o seu propósito, o município demanda também a
existência de órgãos, ao passo que por ser uma pessoa coletiva é, efetivamente
dotado de órgãos que tomam decisões, manifestam a própria vontade e representam
as populações residentes na circunscrição concelhia, órgãos estes que se
encontram previstos no artigo 235, nº 2 da CRP e no Capítulo III, secção II e
III do Regime Jurídico das Autarquias Locais referente às suas respetivas
competências, tratando-se pois de órgãos executivos, ou seja, a Câmara
Municipal e o Presidente da Câmara e de um órgão deliberativo, a Assembleia
Municipal.
Deste
modo, a referida tomada de decisões por partes deste órgão exige na sua
formulação a devida preparação e na sua transposição para o domínio prático a
devida execução, algo que é assegurado pelos serviços pertencentes ao município,
que se consubstanciam em duas distintas categorias, os serviços municipais que
são geridos pelos órgãos principais do município e os serviços municipalizados
sobre os quais nos ocuparemos no seguinte ponto.
Serviços
Municipalizados
Percorrida
esta “escada de enquadramento”, a nossa dedicação será agora dirigida aos
serviços municipalizados, ou assim como Marcello Caetano salienta, “serviços
públicos de interesse local explorados sob a forma industrial por conta e risco
dos municípios”[9].
A regulação desta categoria de serviços surgiu
por intermédio da Lei 50/2012, de 31 de agosto, mais especificamente no seu Capítulo
II, artigos 8º a 18º. De facto, esta lei pretendeu congregar num único
documento a sistematização completa das empresas locais, permitindo de igual
modo esclarecer qualquer incerteza doutrinária relativamente à classificação
destes serviços como empresas públicas. No entanto, esta elucidação deve- se
igualmente a Marcello Caetano que sempre se referiu aos serviços
municipalizados como empresas públicas cujo empresário é o município,
ressalvando ainda que não têm personalidade jurídica[10].
Efetivamente
são organizações autónomas, mas integradas no município, isto é, atividades geridas
sob forma empresarial industrial, com autonomia, mas sendo simultaneamente
serviços, circunstância que decorre do artigo 9º da referida lei.
Relativamente
à sua criação decorre também desta lei a enunciação de certos pressupostos para
que tal possa ocorrer. Assim, a mencionada criação deve ser precedida de
estudos referentes aos aspetos económicos, técnicos e financeiros e deve
resultar, segundo a alínea n), do nº1 do artigo 25º, da competência da
Assembleia Municipal, se bem que sob proposta da Câmara Municipal.
Para
além disto, os serviços municipalizados devem ser concebidos para prosseguirem
pelo menos um dos objetos prestacionais enumerados no artigo 10º, nomeadamente
o abastecimento público de água; o saneamento de águas residuais urbanas; a gestão
de resíduos urbanos e limpeza pública; o transporte de passageiros e a distribuição
de energia elétrica em baixa tensão.
Desta
forma podemos realmente entender que os serviços municipalizados servem as
populações nos níveis mais básicos, mas também mais indispensáveis, pelo que o
seu adequado desempenho se torna fulcral para garantir a corrente vida da comunidade.
Deste
modo, à luz do enquadramento e esclarecimento, até aqui realizado, de todos os
pontos considerados como mais relevantes, segue-se, em termos de conclusão, o
entendimento de Maria Castanheira Neves, no qual se compreende que os serviços
municipalizados são um modelo organizativo eficiente, escolhido pelos
municípios por abrangerem uma gestão empresarial pautada na gestão
administrativa que sempre se mostrou suficiente para assegurar o interesse
local[11].
Camila Gácio Santo
Turma B, Subturma 12
[1] MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Administrativo, 6.ªed., Lisboa, Coimbra Editora, 1963, p. 5
[2] Vital
Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra,
Coimbra Editora, 2003, p.78
[3] Op.cit pp.79-84
[4] Marcelo
Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Lisboa, 1995,
pp.394
[5] Neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de
Direito Administrativo,1995, pp.399
[6] José
Manuel Sérvulo Correia e Francisco
Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, I, 2.ªed., Coimbra,
Almedina, 2021, p.484
[7]
Diogo
Freitas do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, I, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, reimpr., p.
450
[8]
Op.cit, p.474
[9] MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Administrativo, 6.ªed., Lisboa, Coimbra Editora, 1963, p. 347
[10] Op.cit, p.348
[11]
Maria
José Leal Castanheira Neves,
“Os Serviços Municipalizados”, in Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão (coord.), Organização Administrativa - Novos atores, novos
modelos, I, Lisboa, AAFDL, 2018, p. 397
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