A Administração Indireta do Estado - Os Institutos Públicos
A Administração Indireta do Estado
Os Institutos Públicos
A
Administração Pública é uma realidade vasta e complexa. Neste sentido, Freitas
do Amaral refere que “o Estado prossegue
uma grande multiplicidade de fins: tem uma grande variedade de atribuições a
seu cargo… Esses fins ou atribuições têm tido tendência a tornar-se cada vez
mais numerosos, cada vez mais complexos e cada vez mais diversificados”1.
Considerando
que a Administração Pública pode ser entendida num sentido orgânico e material:
- No
sentido orgânico, a administração pública consiste no sistema de órgãos,
serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a
satisfação regular e contínua das necessidades coletivas e;
- No
sentido material, a administração pública consubstancia-se na própria atividade
desenvolvida por aqueles órgãos, serviços e agentes.
Assim,
tendo em consideração o seu sentido orgânico, é possível distinguir na
Administração Pública três grandes grupos de entidades:
- Administração
direta do Estado - (Lei n.º4/2004 de 15 de Janeiro, na versão atual);
-
Administração indireta do Estado - (Lei n.º3/2004 de 15 de Janeiro, na versão
atual);
- Administração Autónoma.
De salientar que, a relação que estes grandes grupos estabelecem com o Governo, na sua qualidade constitucional de órgão supremo da Administração Pública, é distinta e, pela respetiva ordem apresentada, progressivamente mais ténue. Assim, as entidades da Administração direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo (poder de direção), as entidades da Administração indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (poderes de orientação e de fiscalização e controlo) e as entidades que integram a Administração Autónoma estão apenas sujeitas à tutela (poder de fiscalização e controlo).
Tendo
em consideração o objetivo da presente análise e dado que os institutos públicos
integram a administração indireta do Estado, não será dada continuidade ao aprofundamento
da administração direta do Estado e da administração autónoma.
De acordo com Freitas do Amaral, de um ponto de vista material, a administração indireta do Estado ou a Administração estadual indireta, “é uma atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa ou administrativa e financeira…administração estadual, porque se trata de prosseguir fins do Estado; indireta, porque não é realizada pelo próprio Estado, mas sim por outras entidades, que ele cria para esse efeito na sua dependência”2.
Ainda
de acordo com Freitas do Amaral, “a
administração estadual indirecta existe em resultado do constante alargamento e
da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa”3.
A propósito dos institutos públicos integrarem a administração indireta do
Estado, o mesmo autor salienta que “há
exemplos, embora escassos, de institutos públicos de âmbito regional ou
municipal, os quais emanam e dependem dos governos regionais ou das câmaras
municipais, sem qualquer ligação com o Estado”4.
É
importante referir que, através do mecanismo da devolução de poderes, o Estado,
cria outros entes públicos especialmente incumbidos da prossecução de um ou
mais objetivos, recortados no âmbito das suas funções, tendo em vista uma
gestão mais ágil e eficiente. Neste sentido, a administração indireta do Estado
é constituída por organismos dotados de personalidade jurídica e de órgãos e
património próprios, sujeitos a superintendência e tutela do Governo, criados
para o desenvolvimento de atribuições que, devido à sua especificidade, o
Estado entende não dever prosseguir através de serviços submetidos à direção do
Governo, sendo, em regra, dotados de autonomia administrativa e financeira,
entre os quais se incluem os institutos públicos cujo regime jurídico foi
aprovado pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro.
Relativamente às disposições legais aplicáveis aos
institutos públicos, estes encontram-se regulados na Lei-Quadro dos Institutos
Públicos, Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro. Tal lei define-os como sendo parte
integrante da administração indireta do Estado, vide art.º 2.º, número 1 da
LQIP).
Cada
instituto público está adstrito de um departamento ministerial, abreviadamente
designado por ministério da tutela, cujo membro do Governo da tutela pode dirigir
orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes
dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir na gestão do instituto e
sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução. (conforme artigos 7.º,
41.º e 42.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro).
Os
institutos públicos de regime comum têm como órgãos de direção um conselho
diretivo ou um presidente, coadjuvado por um ou mais vice-presidentes,
dispondo, obrigatoriamente, de um fiscal único, quando dotados de autonomia
administrativa e financeira (conforme n.ºs 1 e 2 do artigo 17.º da Lei n.º
3/2004, de 15 de janeiro, na atual redação). Para além destes
órgãos, o diploma orgânico de cada instituto pode prever outros órgãos,
nomeadamente de natureza consultiva ou de participação dos destinatários da
respetiva atividade (conforme n.º 3 do artigo 17.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de
janeiro, na atual redação).
De acordo com Freitas
do Amaral, Instituto Público “é uma
pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o
desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial,
pertencentes ao Estado ou outra pessoa colectiva pública”5.
Adensando a definição de Freitas do Amaral5, à
luz do regime aplicável, denota-se que o instituto público é uma “pessoa colectiva pública”, conforme
previsto pelo art.º 4.º, número 1 da LQIP e que, além disso, conforme prevê o
art.º 3.º, número 1 da supra referida Lei, são sempre dotados de personalidade
jurídica. Por outro lado, os institutos públicos caracterizam-se por ser do
tipo institucional, isto porque, a sua essência, ao invés do que sucede nas
associações, assenta numa realidade material e não num agrupamento de pessoas,
designadamente, sendo que uma associação pública possuí carácter associativo.
De referir ainda que os institutos públicos asseguram o desempenho de funções
administrativas, excluindo o exercício de funções privadas, bem como não
exercem funções de carácter não administrativo, como por exemplo, funções de
cunho jurisdicional ou legislativo. Além do desempenho de funções
administrativas, os institutos públicos possuem competência para emanar regulamentos.
Por outro lado, de
acordo com o autor, a definição refere de modo propositado, o “desempenho de determinadas funções
administrativas”. De facto, cabe a cada instituto público a prossecução de
fins especificamente determinados, nos termos do art.º 8.º, n.º 3 da LQIP,
sendo certo que estes só podem debruçar-se sobre matérias que lhes estejam
cometidas pela lei. Ou seja, ao
contrário do estado que congrega em si uma enorme multiplicidade de atribuições
como outrora explicitado, os institutos públicos não podem abranger uma
multiplicidade genérica de fins (os Institutos Públicos são entidades de fins
singulares). Em função da essência, os institutos públicos distinguem-se das Associações
Públicas, pelo facto de estas últimas possuírem carácter associativo. Da mesma forma,
e conforme se foi adiantado pela definição exposta, os institutos públicos têm
carácter não empresarial, o que os distingue assim das empresas públicas.
Em suma, conforme anteriormente exposto, os institutos
públicos são pessoas coletivas públicas que prosseguem fins que pertencem quer
ao Estado, quer a outra pessoa coletiva pública de fins múltiplos, pelo que
cumpre destacar o caráter indireto da administração que é exercida pelos
mesmos. De facto, as funções a que estão adstritos não são funções próprias,
devendo considerar-se como pertencentes a outra entidade pública,
maioritariamente das vezes o Estado.
Os institutos públicos, enquanto administração indireta estadual, podem ser agrupados em três espécies: Serviços personalizados, Fundações públicas e Estabelecimentos públicos.
- Os Serviços Personalizados, são serviços administrativos
aos quais a lei atribui personalidade jurídica, autonomia financeira e administrativa
e desempenham as suas funções de acordo com o interesse público que estão
adstritos a prosseguir. Estes institutos têm em comum a prossecução, num plano
nacional ou local, de certo fim do Estado. Por exemplo, o Instituto da Vinha e
do Vinho e também o Instituto Nacional de Estatística.
- As Fundações Públicas, caracterizam por serem patrimónios
que estão afetos à prossecução de fins públicos especiais. Neste sentido,
existem com o intuito de assegurar a gestão de um fundo cujo capital advenha de
receitas públicas, que estejam afetas a determinado fim, ou de um património
que já se encontra constituído e se pretende manter ou aumentar. Por exemplo a
Fundação para a Ciência e Tecnologia.
- Os Estabelecimentos Públicos podem assumir um caráter
cultural ou social. Consistem em serviços abertos ao público, com o objetivo de
prestar serviços individuais à generalidade dos cidadãos. Por exemplo as
Universidades Públicas e os Hospitais Públicos.
1 AMARAL,
Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4.ª Edição;
Almedina; 2020; pág. 297
2 AMARAL,
Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4.ª Edição;
Almedina; 2020; pág. 299
3 AMARAL,
Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4.ª Edição;
Almedina; 2020; pág. 299
4 AMARAL,
Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo; Volume I; 4.ª Edição;
Almedina; 2020; pág. 311
5 AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito
Administrativo; Volume I; 4.ª Edição; Almedina; 2020; pág. 311
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