A Administração Estadual Indireta como uma manifestação do princípio da descentralização

 

A Administração Estadual Indireta como uma manifestação do princípio da descentralização

 

    A administração estadual indireta é uma das modalidades de administração da organização administrativa portuguesa. Caracteriza-se como estadual porque a sua função é a prossecução das atribuições do Estado e caracteriza-se como indireta porque não é o próprio Estado a exercer esta administração. São entidades que o Estado cria para esse fim.

    Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, esta comporta dois prismas[1]:

• Ø  Objetivo: “é uma atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”;
• Ø  Subjetivo: “conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”.

    Ou seja, a razão de ser desta modalidade de administração é a prossecução dos fins do Estado devido ao constante alargamento e da crescente complexidade das atribuições do Estado e, consequentemente, da vida administrativa, que têm sido alvos de um grande aumento[2] devido à evolução da sociedade dos nossos dias que atualmente tem novas necessidades e cada vez mais complexas. Porém, é possível apontar outros fundamentos tais como: a procura de “fuga” às regras da contabilidade pública no que diz respeito ao controlo de despesa, fixação de salários, controlo orçamental, entre outros; e motivos políticos, nomeadamente, no que toca a impedir que a política tenha influência sobre determinadas atividades[3].

    Sendo assim, é possível aferir que a administração indireta visa aliviar o peso que o Estado carrega aos ombros de forma a permitir uma gestão agilizada, mais adequada e eficiente para responder aos interesses coletivos.

    Cabe referir que esta modalidade de administração, resulta de um fenómeno apelidado de devolução de poderes, ou seja, da transferência por parte do Estado de uma parte dos seus poderes a outras pessoas coletivas, de direito público, que foram criadas para esse fim[4]. É uma entrega de poderes em entidades que não se encontram integradas no Estado[5].

    Estamos perante uma atividade administrativa que é exercida com vista à prossecução do interesse do Estado, mas que é desempenhada por essas entidades em seu nome e não em nome do Estado. Ou seja, qualquer ato que essa entidade pratique é um ato seu, em seu nome e não do Governo, embora sejam praticados no decorrer de uma finalidade que procura um benefício para o Estado, que é a prossecução do seu interesse.

    Tendo em conta que esta é exercida no interesse do Estado, este terá que ter alguma influência sobre as mesmas. Essa influência manifesta-se através do poder de superintendência e de tutela, previstos no artº.199 d), da Constituição da República Portuguesa (doravante denominada “CRP”), visto disporem de competência para fiscalizar e controlar os modos pelos quais a atividade está a ser prosseguida, por poder nomear e demitir as pessoas dos organismos que compõem essas entidades, por terem a competência para lhes dirigir instruções e diretivas, por exemplo[6].

    É da opinião de Sérvulo Correia que, face às longas reformulações dos limites deste setor da organização administrativa feitos pela doutrina, é necessário recortar o conceito de administração indireta com base naquilo que nos é dito pela Constituição no artº.199.

    Cabe, agora, saber quais são as entidades que constituem a administração estadual indireta. São elas os Institutos Públicos e as Entidades Públicas Empresariais.

    Quanto aos institutos públicos, eles são regulados pela Lei Quadro dos Institutos Públicos (doravante “LQIP”). Como já foi referido, integram a administração indireta do estado, de acordo com o disposto no artº.2/1, da LQIP. Segundo o disposto no artº.4/1, da LQIP, os institutos públicos são “pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio”. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral são “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública”[7]. Estes são dotados de património próprio, com base no disposto do artº.4/1, da LQIP, e possuem autonomia administrativa, de acordo com o disposto no artº.4/3, da LQIP, ou de autonomia administrativa e financeira, segundo o disposto no artº.4/2, da LQIP. A eficiência prosseguida por esta entidade na prossecução das atribuições do Estado, vem disposta no artº.5, da LQIP. O artº.8, da LQIP, vem reforçar a ideia anteriormente referida de que esta entidade apenas é criada para a prossecução das funções administrativas ao dispor no seu nº1 “os institutos públicos só podem ser criados para o desenvolvimento de atribuições, face à especificidade técnica da atividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direção do Governo”. Decorre da parte final deste artigo em conjugação com o artº.199 d) da, CRP a submissão destas entidades à tutela e superintendência por parte do Governo. Daqui resulta o tal fenómeno de devolução de poderes, também, já acima referido[8]. Extrai-se do artº.8/3, da LQIP, que estes institutos têm necessariamente um fim específico, eles estão destinados à prossecução de fins determinados e é isso que justifica a sua criação. Esta finalidade revela-se uma questão central na figura do instituto público pois está diretamente ligado com o objetivo geral que justifica esta categoria de pessoas coletivas, baseado na ideia de procurar a maior eficiência possível através da dupla constituída pela especialização e pela autonomia. Assim, as atribuições dos institutos públicos não podem ser indeterminadas nem abranger uma multiplicidade de fins.

    Os institutos públicos são, de acordo com o disposto no artº.4/1, da LQIP “pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio”; devem preencher os respetivos requisitos dos quais depende a autonomia administrativa e financeira, de acordo com o nº2, do mesmo artigo; e, de acordo com o nº3, do mesmo artigo “em casos excecionais devidamente fundamentados podem ser criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa”. De acordo com o disposto no artº.8/1, da LQIP, os institutos públicos não se encontram sujeitos ao pode de direção por parte do Governo “gestão não submetida à direção do Governo”. No entanto, dispondo o artº.2/1, da LQIP, que os institutos públicos estão integrados na Administração indireta do Estado significa que, de acordo com o disposto no artº.199 d), da CRP, que estas entidades estão submetidas a tutela e superintendência por parte do Governo “superintender na administração indireta e exercer tutela sobre esta”.

    Os institutos públicos são constituídos pelos serviços personalizados e pelas fundações públicas. Os serviços públicos decorrem do disposto no artº.3/1 e 2, da LQIP, e desempenham atividades sem carácter empresarial. São serviços aos quais a lei atribui personalidade jurídica para conseguirem funcionar como se fossem instituições independentes, mas não o são, pois, a atribuição de personalidade e de autonomia apenas serve para que possa desempenhar de forma mais satisfatória a sua função. As fundações públicas vêm, também, previstas no artº.3/1 e 2, da LQIP e estas têm a si associado um fundo público visto terem a finalidade de gerir um património especial, tendo personalidade jurídica. De acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, a fundação pública “é uma fundação que reveste natureza de pessoa coletiva pública. São pessoas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e autonomia administrativa e financeira”[9].

    Quanto às empresas públicas, figuram entidades públicas empresariais na forma de pessoa coletiva de direito público, cabendo a sua iniciativa de criação ao Estado e tendo em vista a prossecução dos seus fins. Grande parte destas entidades é regulada pelo Direito Privado e é uma forma de organização utilizada para prosseguir determinados fins de interesse público ou prestar um determinado serviço público com maior autonomia de gestão. É este o fundamento para que as empresas públicas se encontrem submetidas ao Direito Privado de forma a terem autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Tendo estas uma natureza pública e visto prosseguirem fins do Estado, estão submetidas à superintendência e tutela do Estado, de acordo com o disposto no artº.199 d), da CRP, no entanto, este controlo exercido por parte do Estado passou a ser chamado da função acionista, que vem prevista no disposto do artº.37, do Regime do setor público empresarial.

    Este conceito integra tanto as: pessoas coletivas de direito privado (onde o Estado ou outra entidade exercem uma influência prevalecente); e as pessoas coletivas públicas que revistam forma de instituto público de carácter empresarial, ou seja, as empresas públicas que são criadas pelo Estado para prosseguirem os seus fins, com vista à prestação de serviços públicos.

    Cabe agora relacionar a administração estadual indireta com um dos princípios da organização e do funcionamento da administração pública, mais precisamente, com o princípio da descentralização. A descentralização consiste na existência ou no reconhecimento de pessoas coletivas públicas autónomas e distintas do Estado às quais a função administrativa está confiada. Este princípio advém no disposto no artº.267/2, da CRP e trata-se de uma descentralização administrativa e não política ou legislativa. Tal como em cima referido, a descentralização consiste na ideia de que o exercício da função administrativa está atribuído a diversas pessoas coletivas além do Estado[10], impedindo que aconteça a sua situação oposta, ou seja, a centralização que radica na ideia de que o exercício administrativo cabe somente ao Estado.

    Diz-nos o professor Marcelo Rebelo de Sousa que a administração indireta, por prosseguir fins do Estado e por poder por ele ser livremente criada ou extinta desde que seja assegurada a satisfação das necessidades coletivas a que correspondem as suas atribuições, constitui uma forma de descentralização que tem na sua origem a vontade do legislador[11].

    A descentralização assume diversas configurações, mas no âmbito da matéria aqui tratada, ou seja, da administração indireta, trata-se de uma descentralização institucional que se manifesta através da existência de pessoas coletivas de substrato patrimonial, no caso dos institutos públicos[12]. Outro ponto importante é o facto de as vantagens da descentralização se relacionarem com a razão de criação da administração indireta pois, a descentralização administrativa permite uma maior eficiência e celeridade da administração; a sua especialização contribui para uma melhor adequação do serviço prestado; limita o poder público através da repartição deste pela existência de múltiplas pessoas coletivas que prosseguem os fins do Estado, etc.

    Assim se conclui, que a administração indireta do Estado tem uma relação com o princípio da descentralização, princípio de organização e de funcionamento da administração pública.

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[1] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Lisboa, 2015, 4.ª Edição, p.299

[2] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.299

[3] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.301

[4] Cfr. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 2021, 2ª Edição, ob.cit., p.436

[5] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.303

[6] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.303

[7] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.311

[8] Cfr. Sérvulo Correia, Noções…, ob.cit., p.438

[9] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso…, ob.cit., p.316

[10] Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral introdução e princípios fundamentais, tomo I, Dom Quixote, 3ª Edição, p.139

[11] Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Direito…, ob.cit., p.139

[12] Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Direito…, ob.cit., p.140