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A Hierarquia Administrativa e o Dever de Obediência do Subalterno

    A matéria direcionada à Hierarquia Administrativa e aos Deveres do Subalterno surge regulada em diversos manuais, nomeadamente nos dos ilustres Professores Paulo Otero, Diogo Freitas do Amaral, Marcello Caetano e Cunha Valente e, nesta exposição focar-me-ei, essencialmente, nos dos dois primeiros autores supramencionados. 
    Para o Professor Cunha Valente, a Hierarquia é o "conjunto de órgãos administrativos de competências diferenciadas, as com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação que se revela, no agente superior, pelo poder de direção e, no subalterno, pelo dever de obediência". 
    Concretamente, quer isto dizer que a Hierarquia se traduz na criação de um vínculo jurídico, designado "Dever de Obediência", entre dois agentes (ou órgãos), o subalterno e o superior hierárquico, em que o primeiro tem de acatar as ordens que  segundo lhe atribuir. 
    Assim, para de poder falar em Hierarquia, é necessário que se verifiquem os seguintes pressupostos: 
    -A existência de um vínculo jurídico entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos - superior e subalterno; 
    -Tanto o superior como o subalterno devem atuar para a prossecução de atribuições comuns (fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas coletivas públicas de prosseguir, para os quais têm poderes funcionais); 
    -Vínculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência entre o superior e o subalterno - relação hierárquica. 
    Note-se, porém, que apesar de a vontade do superior hierárquico ter, em regra, maior força jurídica, comparativamente ao subalterno, a verdade é que aquela não substitui a vontade deste. É o subalterno que decide se acarreta uma dada ordem (sob pena de sanção) e, mesmo quando este atua no cumprimento estrito de ordens legais emanadas dos seus superiores, não é irrelevante o carácter livre e esclarecido da vontade por ele manifestada. 
    É precisamente a este propósito que irei aprofundar, agora, a temática do "Dever de Obediência" que, nos termos do artigo 73º/8 da Lei nº 35/2014, de 20 de junho, consiste na "obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço sob a forma legal" - esta definição foi, também, acatada pelo Professor Freitas do Amaral -, requerendo, por isso, a verificação de certos requisitos: 
    -As ordens ou instruções devem partir do legítimo superior hierárquico do subalterno; 
    -Os comandos devem ser dados em matéria de serviço; 
    -E as ordens ou instruções devem revestir a forma legalmente prescrita. 
    Portanto, não existe dever de obediência quando, por exemplo, o comando provenha de quem não seja legítimo superior do subalterno - por não ser órgão da Administração, ou por não pertencer à cadeia hierárquica em que o subalterno está inserido; quando uma ordem respeite a um assunto extrínseco à matéria em questão; ou quando o comando não respeite a forma exigida. - A falta de um destes três requisitos leva a que a ordem ou instrução seja extrinsecamente ilegal, colocando-se a questão de saber se esta deve ou não ser cumprida pelo subalterno, à luz do dever de obediência e, quanto a este ponto, a doutrina diverge.
    Por um lado, numa Corrente Hierárquica, defendida por Otto Mayer, é entendido que "existe sempre Dever de Obediência", não tendo o subalterno a faculdade de questionar a legalidade das fundamentações do superior, já que tal seria, no fundo, subverter a razão de ser da Hierarquia. (Tenha, porém, em mente, a possibilidade de, em certos casos plausíveis e bem fundamentados, recurso ao Direito de Respeitosa Representação, por parte do subalterno.)
    Por outro, uma Corrente Legalista, defendida por vários autores, nomeadamente Hariou, em França, entende que "não existe Dever de Obediência em relação a ordens julgadas ilegais". 
    Já em Portugal, o Professor Freitas do Amaral advogou uma Corrente Legalista Mitigada, pois, na sua visão, não haveria dever de obediência nos casos em que faltassem um (ou mais) requisitos dos três enumerados na Lei nº 35/2014, de 20 de Junho (acima analisados), tal como nos casos em que estivessem respeitados todos os requisitos, porém, do cumprimento da ordem resultasse um ato criminoso (artigos 271º/3 da Constituição da República Portuguesa e 177º/5 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) e ainda quando o comando resultasse de um ato nulo (artigos 134º/1 e 162º/1 do Código do Procedimento Administrativo). 
    Por sua vez, haveria dever de obediência sempre que, ou estivessem respeitados os três requisitos, ou nos casos em que houvesse um ato ilegal (que não fosse crime ou que se traduzisse na nulidade do ato), em que o subalterno tivesse requerido a confirmação por escrito ou tivesse reclamado (antes do cumprimento da ordem) a execução da ordem, para que o mesmo não fosse responsabilizado pelo ato ilegal praticado (artigos 271º/2 da Constituição da República Portuguesa e 1771º/1 e 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas). Cabe, no entanto, acrescentar que, nos casos em que haja uma ordem que exija o cumprimento imediato, pode haver exclusão da responsabilidade, desde que o interessado, a que seja competido o pedido da reclamação, o faça assim que a ordem seja executada, nos termos do artigo 177º/4 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. 
    Este é, precisamente, o sistema que atualmente vigora na nossa ordem jurídica, resultando dos artigos 271º/2 e 3 da Constituição da República Portuguesa e do artigo 177º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas. Portanto, conclui-se que não existe dever de obediência, exceto nos casos supramencionados. 
    Traduzir-se-á o fundamento da obediência aos comandos ilegais numa exceção ao Princípio da Legalidade? Quanto a este ponto, a doutrina, mais uma vez, diverge. 
    De uma forma muito sucinta, no entender do Professor Paulo Otero, não, porque resulta da própria lei ser "legal o cumprimento de uma norma ilegal". Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral discorda, defendendo que sim, que se trata de uma exceção ao Princípio da Legalidade (artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa), mas legitimada na Constituição, no artigo 271º/3. 
    Ou seja, as leis ordinárias que imponham o dever de obediência a ordens ilegais só serão legitimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas confirme à Constituição da República Portuguesa. 

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, "Curso de Direito Administrativo", Volume I, Almedina 
OTERO, PAULO, "Manual de Direito Administrativo", Volume I, Almedina 
VALENTE, LUIZ COSTA DA CUNHA, "A Hierarquia Administrativo", 1939, Coimbra Editora 














































































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