A delegação de poderes
O que é a delegação de poderes?
No Direito Administrativo, a delegação de poderes ou
delegação de competência, é um ato unilateral, pelo qual o órgão de uma pessoa
coletiva envolvida no exercício de uma atividade administrativa pública,
normalmente competente em determinada matéria e devidamente habilitado por lei
(delegante), possibilita que outro órgão ou agente (delegado) pratiquem atos
administrativos sobre a mesma matéria (cfr. Artigo 35.º, nº1, do CPA)[1].
Desta forma, o delegado atuará como se fosse o
delegante, mas atua em nome próprio, e não poderá rejeitar estas competências
transferidas automaticamente. No entanto, o delegado pode subdelegar estes
poderes para um subdelegado (subdelegação de poderes).
Para que possa haver uma delegação de poderes,
exige-se a verificação de alguns elementos essenciais. Nos termos do artigo
44.º, nº1 do CPA, «os órgãos administrativos normalmente competentes para
decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados
por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão
ou agente da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva
pratique atos administrativos sobre a mesma matéria». É necessário, portanto,
que se verifique simultaneamente uma lei de habilitação; a existência de dois
órgãos; e um ato de delegação.
Em primeiro lugar, é necessária a lei habilitante, que
prevê expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro; e, nos
termos do artigo 111.º, n.º 2 da CRP, «nenhum órgão de soberania, de região
autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não
ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei».
Só é permitida a delegação de poderes com base na lei devido à
irrenunciabilidade e inalienabilidade da competência. Não obstante, o artigo
36.º do CPA demonstra que estes princípios não impedem a figura da delegação de
poderes nos números 1 e 2 do artigo.
Quanto à obrigatoriedade de existência de dois órgãos,
estes podem pertencer à mesma pessoa coletiva pública ou a pessoas coletivas
distintas, dos quais um seja o órgão competente (delegante) e o outro o órgão
que virá a ser competente (delegado). É de relevar que, se pertencer à mesma
pessoa coletiva, o delegado pode ser um órgão ou um agente, no entanto, se
pertencer a uma pessoa coletiva distinta, terá de ser um órgão.
Relativamente ao ato de delegação, este permite ao
delegante concretizar a delegação dos seus poderes sobre o delegado,
permitindo-lhe a prática de certos atos na matéria sobre a qual é normalmente
competente.[2]
Eficácia e validade do ato de delegação
Para que estes atos sejam válidos, é imperativo
cumprir-se determinados requisitos gerais exigíveis a todos os atos da
Administração, sendo estes quanto ao conteúdo, quanto à publicação e quanto à
forma.
Quanto ao conteúdo, uma vez que estes poderes delegados
devem ser especificados, para se determinar se é uma delegação ampla ou
restrita, e genérica ou específica. O conteúdo não deve, ainda, abranger
poderes indelegáveis. Na falta deste conteúdo, o ato torna-se inválido.
Quanto à publicação, devendo o conteúdo deste ato ser
publicado no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública,
assim como no sítio institucional da Internet (arts. 47.º e 159.º do CPA), na
falta de disposição legal específica. Na falta de publicação, verifica-se uma
ineficácia quanto ao ato de delegação de poderes.[3]
O artigo 45º trata dos poderes indelegáveis, ou seja,
não podem ser delegados poderes que a lei não prevê, salvo os casos das normas
excecionais do n.º 3 e 4.
A própria natureza da permissão em causa implica que à
delegação seja igualmente imputado um efeito impositivo, ou seja, em virtude da
delegação, o delegado fica obrigado a exercer a competência delegada, uma vez
que a competência é irrenunciável e inalienável.
O artigo 47º do CPA distingue duas modalidades da
delegação de poderes: a dimensão concreta e a dimensão genérica.
Relativamente à dimensão concreta, é possível delegar
o poder para praticar o ato concreto; enquanto que, na dimensão genérica,
realiza-se uma delegação de poderes da coisa genérica, para se exercer no
futuro todos os atos daquela espécie. Estas duas modalidades têm de ser
determinadas no ato de delegação de poderes.
E que poderes dispõe o delegante sobre o delegado?
O delegante é o titular da competência, como
anteriormente referido, e, portanto, reserva um conjunto de poderes em relação
ao exercício dessa competência. Pode, assim, o delegante dar ordens, diretivas
ou instruções ao delegado, sobre o modo como deverão ser exercidos os poderes
delegados, nos termos do artigo 49.º, n.º 1 do CPA. Desta forma, o delegante
pode, ainda, eliminar qualquer ato praticado pelo delegado ao abrigo da
delegação – quer por o considerar ilegal, levando à sua anulação; quer por o
considerar inconveniente, revogando-o.
É possível extinguir-se a delegação de poderes?
O art.50º prevê várias causas de extinção da delegação
de poderes ou subdelegação. Extingue-se o ato que delega as competências, e não
os atos praticados.
A extinção da delegação decorre por anulação,
revogação ou por caducidade (ou por esgotamento dos seus efeitos ou por
substituição das pessoas do delegante ou do delegado), nos termos do artigo
40.º do CPA.
O delegante pode, portanto, pôr termo à delegação em
qualquer momento e sem necessidade de fundamentação (art.50.º, al. a)) do CPA).
A delegação pode também caducar se esta for conferida apenas para a prática de
um único ato, ou para determinado período, tendo decorrido esse período e a
prática do ato (art.50.º, al. b), 1ª parte). Também é possível, não obstante, a
caducidade por substituição - substituição resulta da circunstância de a
delegação de poderes ser considerada um ato intuitos personnae, ou seja,
um ato fundado numa relação de confiança pessoal entre o delegante e o delegado
(art.50.º, al. b), 2ª parte).[4]
Se o delegante delegou algo que a lei não permitia, o
ato é inválido e a sua extinção dá-se por anulação. No caso de o ato não ser
inválido, mas o delegado não fazer o trabalho que deveria, o delegante pode
revogar total ou parcialmente o ato de delegação.
Debate-se na doutrina acerca da natureza jurídica da
delegação, questionando-se a quem é que a lei atribui a competência, se
exclusivamente ao delegante ou se, conjuntamente, ao delegante e ao delegado.
No entendimento do Professor Marcello Caetano e do
Professor Paulo Otero, se o delegado e o delegante, simultaneamente recebem da
lei a competência, então a manifestação de vontade do delegante opera como
condição do exercício da competência por parte do delegado.
No entendimento do Professor Freitas do Amaral, se o
delegante é o único a receber da lei a competência, então, considerada a
impossibilidade de se despojar desta, a delegação opera a transferência do
exercício da competência para o delegado.
Por outro lado, João Caupers sustenta que elemento da
delegação é a relevância jurídica da vontade do delegante, ou seja, “é mais
lógico estar com aqueles que entendem que a lei confia os poderes conjuntamente
ao delegante e ao delegado, operando a manifestação de vontade, expressa ou
implícita, daquele como condição legal da prática por este de atos nas matérias
indicadas na lei de habilitação”, não vendo de que forma uma omissão
determinaria uma transferência de poderes, fosse da sua titularidade, fosse do
respetivo exercício.[5]
[1]
Cfr. João Caupers, Introdução
ao Direito Administrativo, 10.ª Edição, pp.162 ss.
[2]
Cfr. Diogo Freitas do Amaral,
Curso de Direito Administrativo, 4.ª Edição, 2015, pp. 694-695.
[3]
Cfr. Diogo Freitas do Amaral,
Curso…, pp.701-702.
[4] Cfr.
João Caupers, Introdução…, 10.ª Edição, pp.167 ss.
[5]
Cfr. João Caupers,
Introdução…, pp. 168 ss.
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