O ato administrativo
Ato administrativo
Conceito de ato
administrativo
O ato administrativo, de
acordo com o artigo n.º 148 do Código do Procedimento Administrativo, é uma
decisão, praticada no exercício de poderes jurídico-administrativos, que, visa
produzir efeitos jurídicos externos em situações individuais e concretas. O ato
administrativo, não é, portanto, todo e qualquer ato proveniente da
Administração, mas sim, um conjunto de atos da Administração com
características essenciais semelhantes e que devem, por isso, ser sujeitas a um
regime comum[1].
João
Caupers
e Vera Eiró, apontam a existência
de cinco elementos essenciais no ato administrativo[2]. Sendo o primeiro
elemento, uma conduta voluntária que gera efeitos de direito. No ato
administrativo, a voluntariedade do mesmo, verifica-se através de elementos
normativos e não psicológicos – denominada vontade normativa. Os autores
descrevem a mesma como a vontade que se deve ter nos termos da lei. O segundo
elemento é, a unilateralidade do ato, ou seja, o ato administrativo não
necessita da intervenção e cooperação de qualquer outra parte. Pode ser
necessário que para produzir efeitos, ou que para ser praticado, o ato tenha de
ser antecedido de uma manifestação de vontade de alguém. São dados como
exemplo, o ato administrativo de provimento (que consiste na nomeação de um
trabalhador para um lugar de quadro numa entidade pública) – se o trabalhador
não aceitar o cargo não será então investido no mesmo, logo, é necessário que o
nomeado manifeste vontade de aceitar para que o ato produza os seus efeitos; e
o ato administrativo permissivo, como as licenças administrativas, que só podem
ser emitidas a favor de quem as pediu (se estes preencherem os requisitos
legais necessários à emissão da mesma), sendo, portanto, necessária a
manifestação prévia de vontade do interessado na licença para que o ato da sua
emissão possa ser praticado. O terceiro elemento é, a necessidade de o ato
administrativo ser sempre um comportamento praticado no exercício de poderes
jurídico-administrativos. O quarto elemento é os atos administrativos
produzirem sempre efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Ao
contrário da típica norma, que é geral e abstrata (geral por se destinar a
vários sujeitos e abstrata por abranger múltiplas situações), o ato deve ser
individual e concreto. Já a externalidade dos efeitos exclui a possibilidade de
atos administrativos produzirem apenas efeitos internos às entidades cujos
órgãos decidiram adotar os mesmos. O quinto e último elemento, é o caráter de
decisão inerente ao ato administrativo. O ato administrativo acarreta,
portanto, consequências jurídicas na esfera jurídica de alguém, as
consequências podem ser favoráveis ou desfavoráveis, têm é de alterar a
situação jurídica do sujeito perante a Administração Pública.
Características
principais do ato administrativo
De acordo com João Caupers e Vera Eiró, o ato administrativo tem duas principais características[3], a obrigatoriedade perante os sujeitos sobre os quais o ato produz efeitos, e a anulabilidade administrativa e revogabilidade limitada, que são necessárias devido à variação dos interesses públicos e à necessidade de adaptar os atos aos mesmos com o objetivo de proteger a confiança dos particulares.
Estrutura do ato
administrativo
José
Carlos Vieira de Andrade segue o modelo prático e teleológico para
apresentar a estrutura do ato administrativo[4]. Neste modelo procura
determinar-se os momentos relevantes para a identificação de possíveis vícios
do ato administrativo e para a consideração das consequências desses vícios. Os
momentos que o autor considera relevantes para os fins já mencionados são, o
sujeito, o objeto e a estatuição (realizando uma distinção dentro desta, entre
os aspetos substanciais, relativos ao fim e ao conteúdo do ato, e os aspetos
formais, relativos ao processo de formação e à exteriorização do ato). O autor
realiza uma análise a cada um dos momentos que considera relevantes.
Seguindo a sua tese, determina-se que o
sujeito típico do ato administrativo são os órgãos pertencentes às pessoas
coletivas que integram a Administração Pública, com isto, admite-se a
existência de outros sujeitos, são dados como exemplo, as entidades privadas
que exercem poderes públicos e, os órgãos de entidades públicas não
administrativas. Quanto ao sujeito existem três requisitos de validade do ato
administrativo, é, portanto, necessário que o órgão que pratica o ato
administrativo esteja a fazê-lo dentro das atribuições da pessoa coletiva ou
ministério à qual pertence, as atribuições, são as finalidades atribuídas por
lei a uma determinada pessoa coletiva, com exceção da pessoa coletiva
Estado-Administração, cujas atribuições são atribuídas aos ministérios. É,
necessário também que tenha competências legalmente atribuídas ou legalmente
delegadas em relação à matéria, hierarquia e território do ato, as
competências, são o conjunto de poderes que a lei atribui a um órgão, a lei
atribui determina ainda, a distribuição de competências por diversos órgãos em
razão da matéria, da hierarquia e do território. É, por último, necessário, que
o órgão em questão tenha legitimação para exercer a sua competência no caso
concreto a ser tratado, sendo preciso estarem verificados, os requisitos legais
de exercício do poder, a legitimação é classificada pelo autor como a
qualificação para exercer um poder, neste caso uma competência numa determinada
situação, pois, por vezes, o órgão em questão tem competência, mas não respeita
os requisitos legais para poder exercer tal competência, daí não ter legitimação
para a exercer.
Já em relação ao objeto,
este é o ente sobre o qual os efeitos do ato se visam produzir. Este ente pode
ser uma pessoa, uma coisa ou um ato administrativo. Distingue-se este objeto do
conteúdo (efeitos que o ato visa produzir) e do fim (a razão de ser do ato).
Existem quatro requisitos de validade em relação ao objeto do ato
administrativo. O primeiro, é a existência física ou jurídica do objeto. O
segundo, é a idoneidade, ou adequação do objeto ao conteúdo do ato. O terceiro,
é a legitimação, que como já foi mencionado, se refere à reunião dos requisitos
legais necessários para, neste caso, o ato poder produzir os seus efeitos em
relação ao objeto. O quarto e último requisito, é a determinação, ou seja, o
objeto tem de ser determinado e devidamente identificado.
A estatuição diz respeito
à decisão em si e, como já foi referido pode dividir-se em aspetos substanciais
e aspetos formais. Os aspetos substanciais, podem subdividir-se em fim e
conteúdo. A definição de fim não é expressa nas normas-condição, que tipicamente
regulam a prática dos atos administrativos, por isso, o fim decorre dos
pressupostos explicitados nas normas-condição e do interesse público que o ato
pretende satisfazer. Em relação ao conteúdo, o autor menciona quatro requisitos
de validade, a compreensibilidade, ou seja, não pode ser vago e deixar espaço
para dúvidas; a possibilidade, não podendo o conteúdo ser fisicamente impossível;
a licitude, não pode o conteúdo levar à prática de atos que não são conformes à
lei; e a legitimidade, ou seja, o conteúdo não pode violar normas ou princípios
regentes da atividade administrativa.
Quanto aos aspetos
formais, existem outras duas subdivisões, a forma e o procedimento. A forma será
como o ato administrativo é exteriorizado. De acordo com o n.º 1 do artigo n.º
150 do Código do Procedimento Administrativo, os atos administrativos devem ser
praticados por escrito, caso outra forma não esteja prevista por lei ou imposta
pela natureza do ato. Em relação ao procedimento, existem procedimentos legais
e voluntários, se os legais não forem respeitados isso traduzir-se-á na falta
de validade dos atos. A violação das restantes normas procedimentais poderá
traduzir-se em algumas irregularidades do ato, mas não na sua invalidade.
Tipologia do ato
administrativo
Para a análise da
tipologia dos atos administrativos seguirei João
Caupers e Vera Eiró, que
primeiramente distinguem os atos primários dos atos secundários[5]. O primário incide sobre
uma situação concreta da vida e o secundário incide sobre um ato primário anterior.
Os atos primários dividem-se em atos impositivos e atos permissivos, os
primeiros impõem uma conduta ou sujeitam alguém a algo, os segundos permitem ao
sujeito do ato a adoção ou omissão de certa conduta. Os atos impositivos
subdividem-se em: comandos, que impõem uma conduta positiva (ordem) ou negativa
(proibição); diretivas, que estabelecem um objetivo, mas deixam os meios
necessários para alcançar esse objetivo à discricionariedade do destinatário;
atos punitivos, ou seja, sanções; atos ablativos, que implicam um sacrifício
por parte do destinatário; juízos, que são atos de qualificação. Já os atos
permissivos ou conferem e expandem vantagens ou eliminam ou diminuem encargos. Dentro
dos primeiros, existem, as autorizações (um órgão da Administração Pública
possibilita o exercício de uma competência de outrem), as licenças (um órgão da
Administração Pública atribui a um particular o direito de exercer uma
atividade proibida por lei), as subvenções (um órgão da Administração Pública
atribui a um particular um determinado valor em dinheiro para que este prossiga
um interesse público específico), as concessões (um órgão da Administração
Pública transfere para um particular a possibilidade de desempenhar uma
determinada atividade pública), as delegações (um órgão da Administração Pública
possibilita que outro órgão exerça algumas das suas competências) e as admissões
(um órgão da Administração Pública investe um particular numa categoria legal).
Já dentro dos atos permissivos que eliminam ou diminuem encargos, existem, as
dispensas (que legitimam o incumprimento de certa obrigação legal), a renúncia
(nas quais a Administração Pública se priva da titularidade de um direito).
Execução do ato
administrativo
A matéria da execução do ato
administrativo encontra-se explicitada nos artigos n.º 175 e seguintes do Código
do Procedimento Administrativo (doravante CPA). Tratando-se de execução, a obtenção
por meios coercivos de obrigações pecuniárias, da entrega de coisa certa, da prestação
de factos ou do respeito por ações ou omissões de cumprimento de limitações impostas
por atos administrativos. A Administração só pode impor coercivamente a
satisfação de obrigações e o respeito por limitações decorrentes de atos
administrativos nos casos previstos na lei, ou em situações de urgente
necessidade pública, exceto nos casos da execução coerciva de obrigações pecuniárias,
que são sempre possíveis – artigo n.º 176 do CPA.
Os princípios aplicáveis
encontram-se enunciados no artigo n.º 178 do CPA, são eles, o princípio da
proporcionalidade – ou seja, devem ser utilizados os meios que assegurando o
fim que se pretende alcançar envolva o menor prejuízo para os direitos e
interesses dos particulares; e o princípio da dignidade humana e do respeito
pelos direitos fundamentais.
As obrigações pecuniárias
são executadas através do processo de execução fiscal que se encontra regulado
na legislação do processo tributário – n.º 1 do artigo n.º 179 do CPA.
As entregas de coisa
certa são executadas através dos meios necessários para tomar posse da mesma –
artigo n.º 180 do CPA.
Caso uma prestação de
facto não seja cumprida, o órgão competente pode determinar que a execução seja
realizada por terceiro ou por intermédio deste, sendo o obrigado responsável
por todas as despesas, indemnizações e sanções pecuniárias respetivas – artigo
n.º 181 do CPA.
Nos casos em que a Administração
não pode impor coercivamente a execução dos atos, esta pode solicitar a
respetiva execução ao tribunal administrativo competente – artigo n.º 183 do
CPA.
Mónica Ortiz
2º ano, turma b, subturma
12
Nº de aluno: 64681
[1] Marcelo
Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito
Administrativo Geral Tomo III Atividade Administrativa, Dom Quixote,
Lisboa, 2009, p.61
[2] João
Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito
Administrativo 12ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2016, pp. 214-218
[3]
João
Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito
Administrativo 12ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2016, p.219
[4] José
Carlos Vieira de Andrade, Lições
de Direito Administrativo 5ª edição,
Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017, pp. 206-215
[5] João
Caupers e Vera Eiró, Introdução
ao Direito Administrativo 12ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2016, p. 225
e p. 226
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