A Delegação de Poderes: Os Poderes do Delegante

 

A Delegação de Poderes: Os Poderes do Delegante

 

1. Introdução:

Este trabalho destina-se a dar resposta à questão: quais são os poderes do delegante, após delegar poderes noutro órgão? Para tal é necessário começar com algumas definições sobre a delegação e apresentar, brevemente, as bases gerais do seu regime e, de seguida analisar diretamente os poderes daquele.

2. Definições:

É importante começar por apresentar uma definição de competência. Nas palavras do Professor Paulo Otero, trata-se do “conjunto de poderes atribuídos pela ordem jurídica para a realização de atribuições das respetivas Pessoas Coletivas”[1].

De seguida, é relevante definir delegação de poderes. Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, aquela “é o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”[2]. A delegação de poderes, no Direito Administrativo, é regulada no Artigo 44º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, doravante CPA.

O Professor Mário Esteves de Oliveira indica que os dois órgãos são detentores de igual competência. Todavia, o órgão normalmente competente pode exercê-la livremente, enquanto o órgão convencionalmente competente apenas pode exercer a competência “depois de verificada uma condição suspensiva” - o ato de delegação[3].

O Professor João Caupers acrescenta uma breve e feliz citação: “é uma verdadeira autorrepartição de poderes”[4]. Deste modo, a delegação de poderes vem, claramente, fomentar a desconcentração, que implica que as competências estejam divididas entre vários órgãos dentro da mesma Pessoa Coletiva, de modo a reforçar a eficiência administrativa tal como a aproximação da população, a desburocratização e boa administração[5].

3. Bases Gerais:

De acordo com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, a delegação de poderes pressupõe três requisitos: uma lei habilitante, isto é, a lei que permite a delegação de poderes, e que ainda esteja em vigência[6], (noutras palavras: uma norma de competência que permite praticar do ato de delegação); que existam dois órgãos, ou um órgão e um agente, da mesma Pessoa Coletiva, ou de dois órgão de Pessoas Coletivas diferentes, sendo um deles o órgão delegante, ou seja, aquele que normalmente tem e exerce a competência, e um órgão delegado, isto é, aquele que recebe a competência mediante a delegação de poderes; e, por fim, o ato de delegação, pelo qual o órgão normalmente competente transmite a sua competência para o órgão delegado, para que este pratique um ou mais atos que normalmente não seria competente para praticar[7]. O Artigo 47º do CPA vem acrescentar um outro requisito de validade (de acordo com o Professor JORGE PAÇÃO, os atos praticados serão anuláveis, invocando o Artigo 163º/1, se ambos os órgãos pertencerem à mesma pessoa coletiva, pois neste caso será incompetência relativa, ou serão nulos, se forem órgãos de pessoas coletivas distintas ou órgãos de Ministérios diferentes, pois neste caso verifica-se uma incompetência absoluta, sendo imperativo aplicar o Artigo 161º/2 alínea b)). Este vem exigir que o ato de delegação especifique quais são os poderes delegados ou que atos pode o delegado praticar, além de “mencionar a norma atributiva do poder do delegado e aquela que habilita o órgão a delegar”. Ou seja, ou CPA não só exige a existência de poderes do delegante, a existência de duas entidades, uma norma habilitante e o ato de delegação, ma também impõe que estes sejam mencionados. De acordo com o número 2 do Artigo anteriormente invocado, o ato de delegação está, ainda sujeito a publicação, um requisito da sua eficácia.

É importante referir, de acordo com o Artigo 45º do CPA existem poderes indelegáveis. Segundo a norma referida, o delegante não pode delegar todos os seus poderes, esgotando assim a sua competência, isto porque seria equiparado a uma renúncia de competência.
Não só, mas também, os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado. Isto por motivos óbvios, pois não faria sentido delegar poderes a um órgão que os iria exercer sobre si mesmo. Ficariam praticamente sem efeito. Por fim, os poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva competência territorial.

É igualmente importante clarificar em que termos se extingue a delegação. O Artigo 50º do CPA esclarece este tópico. De acordo com o mesmo, a delegação extingue-se com a anulação ou revogação do ato de delegação (alínea a)) ou por caducidade (alínea b)).

Segundo o Professor Paulo Otero, a revogação pode ser feita pelo delegante, que pode revogar a delegação e, se existente, a subdelegação, ou apenas a subdelegação; um superior hierárquico do delegante (caso o tenha); e, ainda, tratando-se de uma subdelegação, o primeiro delegado.

Após a revogação, o delegado vê ser-lhe retirado o exercício dos poderes, “de modo que a sua competência volta a ficar imperfeita”. Assim, este órgão não pode praticar qualquer ato que se enquadre no âmbito daquela delegação, nem modificar os atos que havia praticado. Já o delegante, nas palavras do Professor Paulo Otero, “volta a deter o exercício exclusivo dos poderes: reassume a responsabilidade única pelo exercício da competência”[8].

Já a caducidade pode acontecer por aquela delegação ser conferida para a prática de um certo número de atos ou um período restrito. Após a verificação daqueles, a delegação, naturalmente, caduca. Pode ainda caducar, como indica o Professor João Caupers, sempre que se dá uma substituição do delegante ou do delegado. O Professor justifica esta realidade invocando que o ato de delegação foi fundado “numa relação de confiança entre o delegante e o delegado”. Ora, se um deles é substituído, essa confiança deixa de existir e a delegação caduca[9]. Por fim, pode surgir a eventualidade de a norma que habilitava o ato de delegação de poderes ser revogada ou modificada, que também levará à caducidade desta[10]

O Professor Freitas do Amaral apresenta a razão destas duas regras. Realça que o delegante é o “responsável pela totalidade da função” e, como tal, é lógico que possa “delegar ou não delegar, delegar mais ou menos, manter ou extinguir a delegação, e orientar o exercício dos poderes postos a cargo do delegado”[11].

Já no que toca aos atos praticados pelo delegado, após a revogação, não perdem a sua validade, visto que “a revogação da delegação não tem eficácia ex tunc”[12], tal como clarifica o Artigo 171º número 1 do CPA. Todavia o delegante pode também revogar os atos praticados pelo delegado, como veremos a seguir.

Todavia, como elucida o Professor Sérvulo Correia, se se tratar de um caso de anulação devido a um vício do ato de delegação, irá dar lugar a uma destruição ex tunc dos efeitos daquela delegação[13], tal como confirma o Artigo 165º número 2 do CPA.

4. Poderes do Delegante:

Analisarei agora diretamente o tema do trabalho. Após o ato de delegação de competência, quais são os poderes do órgão delegante?

Há certos poderes indiscutíveis, na medida em que são atribuídos por lei. São estes o poder de dar ordens, diretivas ou instruções ao órgão delegado sobre o modo como devem ser exercidos os poderes delegados, como refere o Artigo 49º número 1 do CPA. O Professor Freitas do Amaral explica o porquê da existência deste poder. De acordo com o Autor, a delegação de poderes é voluntária. O órgão delegante pode ou não decidir delegar os poderes (como já foi visto). Ora, se o faz é lógico que lhe seja atribuída a capacidade de orientar a atuação do delegado, pois o delegante continua a “a ser o órgão «responsável pela totalidade da função»[14]. O Professor acrescenta que se for uma delegação hierárquica, ou seja, o órgão delegante exerce o poder de direção sobre o órgão delegado, a orientação por parte daquele será realizada através de ordens. Porém, se ela não tiver essa natureza hierárquica, o delegado só poderá exercer o poder de superintendência e, assim, só poderá orientar a ação do delegado emitindo diretivas.

Outros dois poderes que não podem ser refutados são o poder de avocação e o poder de anular, revogar ou substituir o ato praticado pelo delegado ao abrigo da delegação, como é previsto no Artigo 49º número 2 do CPA. O Professor Freitas do Amaral esclarece que poderá eliminar o ato praticado pelo delegado seja por considerar que aquele foi ilegal, levando a cabo um processo de anulação, seja por simplesmente considerar que seja inconveniente, praticando uma revogação em sentido estrito. Não só, mas também, o Professor indica que certas leis atribuem ao delegante o direito de ser informado dos atos praticados pelo delegado no âmbito da delegação de poderes[15].

Já o poder de avocar é, segundo o Professor João Caupers, a capacidade de “chamar a si os poderes delegados em casos concretos em que pretenda ser ele a decidir”[16]. O Professor Sérvulo Correia que ao avocar a competência delegada “num caso individual e concreto”, não põe termo à delegação em geral[17].

O caso de maior controvérsia é o de saber se, após haver uma delegação de poderes, o delegante mantém ainda a competência, no sentido de ser capaz de produzir atos no âmbito da mesma.

Para dar resposta a essa questão surgem duas posições: a tese da competência simultânea e outra que defende que apenas o delegado fica com a competência.

Entre os autores que defendem a tese da competência simultânea é possível destacar o Professor Marcello Caetano. O Professor afirma que embora delegante permita que o delgado exerça uma determinada competência, isto não priva o primeiro dessa mesma competência. São ambos competentes para a exercer[18].

Já o Professor André Gonçalves Pereira sustenta, mesmo com a delegação de poderes, o delegante não perde a competência e pode continuar a exercê-la. O Autor indica que ambos os órgãos poderão praticar atos no âmbito daquela, todavia aquele que o fizer primeiro irá impedir que o outro órgão exerça essa competência, defendendo uma ideia de preclusão da competência[19].

O Professor Freitas do Amaral é um claro objetor a esta tese. O Autor entende que não é racional que o delegante confira poderes ao órgão delegado, para depois continuar a exercer esses mesmos poderes. O delegante ficaria sem essa competência (ainda que temporariamente) e sempre que fosse sobre a matéria em causa, apenas o órgão delegado poderia atuar juridicamente. Transfere, assim, as suas competências para outro órgão e, só poderá voltar a agir no âmbito dessa competência ao após realizar uma avocação, fazendo com que a competência volte novamente para o órgão originalmente competente. Com isto, através de uma delegação de poderes, só “há um único órgão competente”, após o ato de delegação será o órgão delegado o único competente para exercer, mas, após a avocação, o órgão inicialmente competente (antes delegante) volta a ser o único competente[20].

No mesmo sentido aponta o Professor Sérvulo Correia, ao afirmar que, após o delegante praticar o ato de delegação, “sofre uma dupla alteração: perde a competência que delegou, muito embora a título meramente precário, e vê surgirem na sua esfera jurídica outros poderes que resultam do regime jurídico da delegação”[21], que já expus. De acordo com o Professor, a existência do poder de avocação é uma prova de que o delegado mantém a sua competência, porém, para exercê-la terá de avocar a competência delegada. O Autor nega a tese de haver uma dupla possibilidade de exercício[22].

5. Conclusão:

Não poderei defender a posição que sustenta que o delegante possa exercer a competência, quando a delega num outro órgão. Não fará qualquer sentido o órgão normalmente competente delegar uma certa competência e, posteriormente emitir atos que possam ir contra os atos praticados pelo órgão delegado. Isso provocaria uma espécie de competição entre os dois órgãos.

A este argumento é possível acrescentar a existência do poder de avocação. De acordo com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, ao ser acolhido pelo CPA, implica que a tese da competência simultânea não tenha qualquer cabimento, visto que implica que o órgão delegante chame para si os poderes para poder atuar no âmbito daquela competência[23]. O ato de avocação seria um pressuposto para que o delegante pudesse voltar a exercer aquela competência.

No mesmo sentido aponta o Professor João Caupers, ao indicar que a necessidade de avocação tem como objetivo “evitar que possam ser tomadas duas decisões sobre o mesmo caso (…) eventualmente contraditórias”[24].

Assim, concluo, tal como o Professor João Caupers, Freitas do amaral, sérvulo correia, entre outros que, embora o órgão delegante não deixe de ser competente, na medida em que “não se despoja dos seus poderes”, a possibilidade para agir no âmbito daquela fica numa espécie de estado de latência e, só poderá voltar a agir quando avoque a si a competência que delegou. Enquanto não avocar, não poderá produzir qualquer ato que se inscreva na competência que delegou.

A meu ver, numa análise teórica, no papel, o órgão delegante não deixa de ser competente, mas na prática, não pode exercer essa competência. Assim, tal como já foi dito, e seguindo novamente o Professor Freitas do Amaral só um dos órgãos será competente para atuar no âmbito da delegação. Se a delegação estiver em vigor, só o órgão delegado pode exercer esse poder. Se esta caducar, for revogada ou o delegante avocar a si os poderes, só este poderá exercer.

 

 

João Alegria
Nº 64435
Turma B Subturma 12

 

 

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[1] Cfr, Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, AAFDL, Lisboa, 1987, p. 25.

[2] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol. I, 4º Ed., Edições Almedina, Coimbra, 2021, Reimpressão, p. 694.

[3] Cfr, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol I, Livraria Almedina, Coimbra, 1984, 2º Reimpressão, p. 268.

[4] Cfr, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 12º Ed., Âncora Editora, Lisboa, 2016, p. 156.

[5] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, 2ª Ed., Lisboa 1994/95, Lisboa, 1995, p. 236.

[6] O Professor Freitas do Amaral, acrescenta que esta é necessária, visto que a competência é irrenunciável e inalienável e, deste modo, só poderá haver delegação de poderes se a lei assim o permitir, tal como o Artigo 36º do CPA determina. Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…, p. 695.

[7] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, pp. 235-236.

[8] Cfr, Paulo Otero, A Competência Delegada… p. 213.

[9] Cfr, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo… p. 161.

[10] Cfr, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo Vol. I, 2º Ed., Almedina, Coimbra, 2021, p. 428.

[11] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…, p. 707.

[12] Cfr, Paulo Otero, A Competência Delegada… p. 213.

[13] Cfr, Sérvulo Correia, Noções de Direito…, p. 427.

[14] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…, p. 703.

[15] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…, p. 704.

[16] Cfr, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo…, p. 160.

[17] Cfr, Sérvulo Correia, Noções de Direito…, p. 424.

[18] Cfr, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo Tomo I, 10º Ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1984, 3º Reimpressão, p. 228.

[19] Apud, André Gonçalves Pereira, A delegação de poderes em direito administrativo, Coimbra Editora, Coimbra, 1960.

[20] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo…, pp. 702-703.

[21] Cfr, Sérvulo Correia, Noções de Direito…, p. 424.

[22] Cfr, Sérvulo Correia, Noções de Direito…, p. 425.

[23] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, p. 245.

[24] Cfr, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo… p. 160.