Universidades Públicas, Administração Estadual Indireta ou Administração Autónoma?

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Universidades Públicas fazem parte da Administração Estadual Indireta ou da Administração Autónoma?

 

3. Divergência:

O Professor Freitas do Amaral caracteriza as Universidade Públicas como estabelecimentos públicos, uma subcategoria dos institutos públicos. Segundo o Autor, os estabelecimentos públicos são “os institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que dela careçam”. Deste modo, o Professor entende que as Universidades Públicas fazem parte da Administração Estadual Indireta, na medida em que têm carácter cultural, qualquer cidadão pode candidatar-se e usufruir dela e cujo objetivo principal é o ensino e educação dos seus alunos[1].

No mesmo sentido, defendendo que as Universidades praticam uma Administração Estadual Indireta, escreve o Professor Vital Moreira. De acordo com este, embora estas entidades gozem de uma autonomia mais ampla, “inclusive pedagógica e estatutária e de quase total autogoverno e autoadministração”, não é suficiente para que se possa defender que, realmente, praticam Administração Autónoma. O Autor indica que não são classificadas legalmente como Associações Públicas (ou como o Professor lhes chama “corporações públicas”) e que estas não são compostas por associados, mas sim de funcionários e utentes. Como tal, não vê razões suficientes para sustentar a tese que as caracteriza como Pessoas Coletivas de Administração Autónoma[2].

Em contrapartida, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa nega que as Universidades possam ser reconhecidas como sujeitos de Administração Indireta. Isto porque, “embora os interesses próprios das Universidades coexistam nas suas atribuições com os do Estado-Administração, a realização de uns e outros só pode ser feita autonomamente dele. Cabe, portanto, na Administração Pública Autónoma, isto é, naquele elenco de Pessoas Coletivas Públicas sobre as quais o Estado-Administração não pode exercer nem poder de direção nem poder de superintendência, mas apenas poder de tutela.”

O Professor realça o importante facto de a maioria das Universidades Públicas terem natureza associativa, devido à “prevalência do elemento pessoal do substrato”. Isto é importante, pois como o Autor explica, uma Pessoa Coletiva só pode ter natureza associativa ou institucional e, como já vimos, as Universidades são de tipo associativo, assim não é possível defender que se tratam de institutos públicos, visto que não são de natureza institucional.

O Professor chega a ponderar a hipótese de serem associações indiretamente dependentes do Estado, todavia rapidamente afaste essa tese, na medida em que o Estado não exerce sobre elas o poder de superintendência.

Não só, mas também, o Autor consegue tirar força ao argumento do predomínio do financiamento estadual, que porventura aproximaria estes sujeitos da Administração Indireta. Indica que isso não serve de critério jurídico para avaliar o tipo de administração levada a cabo por cada entidade. Se assim o fosse, “as próprias autarquias locais poderiam ver, eventualmente, questionada a sua presença à Administração Autónoma”, pois estas também estão dependentes do financiamento do Estado.

O Professor Marcelo Rebelo de Sousa define as Universidades Públicas como Pessoas Coletivas Públicas de natureza associativa e autónomas, mas não associações públicas, dado que nestas há um maior peso dos interesses próprios, realidade que não se verifica nas Universidades[3].

Aos paladinos da tese que sustenta que as Universidades Públicas são sujeitos de Administração Autónoma junta-se, também, o Professor João Caupers, ainda que não o suporte com argumentos.

 De acordo com o mesmo, o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior limita-se a considerar as Universidades Públicas como Pessoas Coletivas de Direito Público, mas não clarifica a divergência em causa. O Professor, apesar de não ficar inteiramente satisfeito, visto que a lei não teve um papel esclarecedor, nem qualificou as Universidades como institutos públicos, entende que o legislador, tentou enquadrar aquelas na Administração Indireta do Estado, isto porque o legislador determina que, a título subsidiário, se devem aplicar às Universidades Públicas as leis aplicadas aos institutos públicos (Artigo 9º número 2 do diploma referido)[4].

Indo claramente em choque com a opinião do Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o Professor Jorge Miranda, faz uma análise muito breve ao tema. Não obstante a sua obra já tenha algum tempo, indica que as Universidades Públicas não têm natureza associativa. Contudo, não desenvolve muito a questão e, numa declaração sucinta, pondera uma natureza mista[5]. Posteriormente, o Professor volta a escrever sobre o assunto, defendendo que estes sujeitos apresentem elementos tanto das associações públicas como dos institutos públicos.

 

4. Conclusão:

A meu ver ambas as posições se defendem com argumentos interessantes.

Pelo que foi exposto, podemos sustentar que as Universidades não são associações públicas e, claro está, não são autarquias locais nem regiões autónomas. Com isto, na medida em que não se enquadram em qualquer tipo de entidade da Administração Autónoma, poderíamos rapidamente concluir que as Universidades Públicas não têm aquela natureza. Contudo não é bem assim.

Por um lado, podemos defender que, realmente, as Universidades não prosseguem os fins do Estado, mas sim fins próprios, autónomos daquele. Não cabe ao Estado definir os seus fins, um dos pressupostos fundamentais dos sujeitos da Administração Autónoma. Porém, estas entidades não apresentam uma autonomia financeira completa em relação ao Estado. Parte dos seus fundos provêm das suas receitas, principalmente através das propinas pagas pelos alunos, todavia, a outra parte surge através de investimentos concedidos pelo Estado, o que talvez aproximaria estas entidades da Administração Estadual Indireta. Todavia, com o que foi exposto, podemos entender que este critério não é suficiente para classificar uma entidade como de Administração Indireta ou Autónoma.

Terei de usar as palavras do Professor Vital Moreira contra o próprio. As Universidades têm uma autonomia mais ampla, que o Autor chega a aproximar de “quase total autogoverno e autoadministração”. Isto claramente aproxima àquelas da Administração Autónoma. Não basta sustentar que não o são, porque o legislador não as define como tal, pois em contrapartida, também não as caracteriza como sendo parte da Administração Indireta.

Tenho, assim, de concordar com a minoria da doutrina e colocar-me ao lado do Professor Marcelo Rebelo de Sousa. Tal como ele, sustento que ao defendermos que as Universidades Públicas fazem parte da Administração Autónoma, estaríamos a respeitar a Constituição da República Portuguesa, visto que esta consagra no seu Artigo 76º número 2, que estabelece que “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino” (ênfase acrescentada).

É possível salientar, ainda, que o próprio Diário da República identifica as Universidades como sendo sujeitos de Administração Autónoma: “Não obstante ser o Estado que detém a maior e mais significativa Administração indireta, também entidades da Administração autónoma (municípios, universidades)” (ênfase acrescentada)[6].

Assim, tal como o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, enquadro as Universidades Públicas na Administração Autónoma, não obstante não se identificarem com qualquer um dos três tipos. Seriam assim, uma figura própria.

 

João Alegria Rodrigues
Nº 64435
2º B Subturma 12


[1] Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Volume I, 4º Ed., Edições Almedina, 2021, Reimpressão, pp. 318-319.

[2] Cfr, Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, pp. 368-369.

[3] Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, 2ª Ed., Lisboa 1994/95, Lisboa, 1995, pp. 373-378.

[4] Cfr, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 12º Ed., Âncora Editora, Lisboa, 2016, pp. 137-138.

[5] Cfr, Jorge Miranda, As associações no direito português, Lisboa, 1985, p. 77.

[6] Cfr Diário da Républica, https://dre.pt/dre/lexionario/termo/administracao-indireta-estado , consultado a 18 de novembro.

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