HIERARQUIA ADMINISTRATIVA E AS RELAÇÕES INTER-ORGÂNICAS
O QUE É A HIERARQUIA EM DIREITO ADMINISTRATIVO?
A etimologia do termo «hierarquia» advém do latim «hierarchia» e do grego «hierarkhia» em alusão a uma ordem dada pelo escalão máximo dentro de um contexto religioso.
«Hierarquia intra-administrativa» é uma designação utilizada pelo professor Vieira de Andrade, que significa a hierarquia inter-orgânica ou «externa», que se distingue da hierarquia interna dos serviços, que existe entre órgãos e agentes ou entre agentes, configurando uma relação de supra-infra ordenação, que existe no interior das entidades públicas apenas. Opõe-se a este tipo de hierarquia, as relações intersubjetivas que se verificam entre «pessoas coletivas que se encontram envolvidas no exercício de atividades administrativas públicas» - professor João Caupers 1
A ideia defendida pelo professor Freitas do Amaral de que a hierarquia é «o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas (…)»2 – definição anterior de hierarquia do autor – foi criticada pelo professor Paulo Otero, que defende ser contraditório afirmar que os elementos de uma hierarquia têm sempre «atribuições comuns e competências diferenciadas» porque há casos em que em que há competência comum entre superior e subalterno. Além do mais, para este autor, o superior hierárquico tem «plena disponibilidade da vontade decisória do subalterno». Desta forma a nova definição apresentada pelo professor Freitas do Amaral é a de «modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência». Desdobrando esta significação, a mesma apela por um lado, a um «modelo de organização vertical» - hierarquia em que o superior ocupa um nível mais elevado e o subalterno um patamar inferior. Por outro, a «existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos», isto é superior e subalterno significa que estão sujeitos a uma relação hierárquica.
O professor Cunha Valente define a hierarquia como o conjunto de órgãos administrativos de competências diferenciadas mas com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direção e no subalterno pelo dever de obediência.3
Para além deste, o professor João Caupers explicita o conceito amplo de hierarquia como um «modelo organizativo vertical que consubstancia uma relação jurídica-funcional entre órgãos empenhados na prossecução de atribuições comuns e agentes envolvidos nas mesmas tarefas, traduzida essencialmente no poder de direção do superior e no dever de obediência do subordinado». Mais especificamente, elucida que a hierarquia administrativa é o tipo de relacionamento inter-orgânico 4, que caracteriza a burocracia de acordo com o modelo concebido por Max Weber. 5
A conceção do professor Marcello Caetano, que vem introduzir uma nova designação de hierarquia administrativa, «hierarquia dos serviços», é a de que esta consiste no «seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respetivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto». A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respetivas chefias, ou seja «há em cada departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de vários graus pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao escalão em que se acham colocados».
Finalmente o professor Pedro Costa Gonçalves distingue a hierarquia de outros modelos de organização, sendo estes por exemplo, os de tipo horizontal baseados no «trabalho em equipa / colegialidade / consenso / coordenção paritária» 6 , com base no facto da hierarquia instituir um sistema de organização vertical entre os órgãos da mesma pessoa coletiva, os quais se posicionam numa cadeia ou em série, e na qual os órgãos superiores detêm um poder de supremacia sobre os subalternos. Assim, a hierarquia assenta na presença de um relacionamento entre os órgãos da mesma pessoa coletiva baseado numa lógica de autoridade/subordinação ou direção/obediência. A CRP assume este modelo de organização em relação ao Governo no art.199º d). Este modelo surge assim no âmbito da competência administrativa para a prática de atos externos e assenta numa relação inter-orgânica. 7
CARACTERISTICAS DO MODELO HIERÁRQUICO:
Existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos, (dois órgãos da administração ou um órgão da administração e um agente) – superior e subalterno.
Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia: superior e subalterno atuam tendo em vista o mesmo fim.
Existência de um vínculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência: relação interorgânica entre superior e subalterno.
MODALIDADES DE HIERAQUIA:
Ressalva o professor João Caupers, que a hierarquia que importa ao direito administrativo é a do tipo externo, que reflete a repartição vertical de competências entre os órgãos. A do tipo interno designa a divisão vertical de tarefas entre agentes.
Aprofundando a distinção: o professor Freitas do Amaral, explicita que a hierarquia interna se verifica entre agentes, deparando-se com vínculos de superioridade e subordinação entre eles, não se tratando de atribuição de competências entre órgãos mas sim da divisão de trabalho entre agentes. Está por isso em causa o desempenho regular na prossecução de atividades e não na prática de atos jurídicos. É assim um modelo vertical de organização interna dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos. Opostamente, a externa constata-se entre órgãos da administração. Há uma repartição de competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva. Os subalternos, neste caso praticam atos administrativos. 8
O professor Pedro Costa Gonçalves, apresenta o art.271º CRP para ilustrar um caso de hierarquia interna ou laboral, sobre a responsabilidade dos funcionários e agentes da Administração.
Acrescenta ainda, duas exigências que o modelo de organização hierárquica faz:
Relativamente à existência de desconcentração vertical de competências. Isto significa que «se toda a competência para a prática de atos externos estiver atribuída a um único órgão, não há espaço para a relação de hierarquia, que se traduz numa relação entre pelo menos dois órgãos competentes para a prática de atos externos».
Detenção pelo superior hierárquico de uma competência própria para atuar no âmbito da competência do subalterno. Contudo, nem sempre é assim, o subalterno pode ser titular de competências exclusivas – art.169º/2 CPA
Assim, podem distinguir-se outros dois tipos de hierarquia: a hierarquia plena, onde as competências do superior englobam as do subalterno e a hierarquia restrita em que o subalterno tem competências exclusivas.
PODERES DO SUPERIOR NAS RELAÇÕES INTER-ORGÂNICAS
Tipicamente existem três poderes do superior hierárquico: de direção, de supervisão e disciplinar. Contudo pode falar-se em outros quatro poderes que se integram na competência do mesmo: de inspeção, de decidir recursos, de decidir conflitos de competência e de substituição.
Iniciando pelo poder de direção, o professor João Caupers define-o como a «faculdade de dar ordens e instruções ao subordinado», ao qual corresponde o principal dever do subordinado – o dever de obediência 9. É importante diferenciar o termo «ordem» do «instrução», o primeiro é, «um comando individual e concreto através do qual o superior impõe aos subalternos a adoção de uma dada conduta» 10. Por sua vez, o segundo é um «comando geral e abstrato, através do qual o superior impõe aos subalternos a adoção de certas condutas sempre que se verifiquem as situações previstas». Para além disso, este poder não carece de consagração legal expressa, sendo inerente ao desempenho de funções de chefia.
O poder de supervisão é a «faculdade de confirmar, revogar, suspender, modificar, substituir os atos do subordinado» 11– art.142º/1 e 174º/1 CPA. O órgão supervisionante não pode dar ordens ao órgão supervisionado mas pode agir sobre os atos dele. Veja-se um exemplo: a câmara municipal e os membros desta individualmente considerados. Este poder traduz-se assim no controlo sobre os atos e pode ser exercido de duas formas, segundo o professor Freitas do Amaral:
1º. Por iniciativa de superior que avocará a resolução do caso
2º. Em consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado.
Por fim, o poder disciplinar concretiza-se através da aplicação de sanções disciplinares. Ou seja, é a «faculdade de o superior punir o subalterno mediante a aplicação de sanções previstas legalmente em consequência das infrações à disciplina da função pública cometidas» 12
No que toca aos poderes complementares, importa defini-los segundo o professor Freitas do Amaral:
O poder de inspeção traduz-se na «faculdade de o superior fiscalizar o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços a fim de providenciar como melhor entender e mandar proceder a inquérito ou a processo disciplinar».
O poder de decidir recursos resume-se na «faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar os atos impugnados».
O poder de decidir conflitos de competências é a «faculdade de o superior declarar, em caso de conflito entre subalternos seus, a qual deles pertence a competência conferida por lei» - art.51º e 52º CPA.
O poder de substituição é «a faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas por lei ou delegação de poderes ao subalterno».
Quanto a este último poder, o professor Marcello Caetano defende a sua existência e que a competência do superior abrange sempre a dos subalternos (exceto quando a lei distribuísse os poderes para ordenar um processo de maneira a acautelar ou a garantir os direitos dos particulares). Para o professor Afonso Queiró 13, a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição, criticando a máxima segundo a qual a competência do superior abrange a dos subalternos.
Notas de Rodapé:
1JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 11ª edição, p.153
2 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2015, 4ª edição, p.666
3 e 9 Dever de acatar e cumprir ordens e instruções do legítimo superior hierárquico relativas a matéria de serviço e que revistam forma legal
4Relacionamento interorgânico significa que é entre órgãos da mesma pessoa coletiva
5JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 11ª edição, p.153 e 154
6DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2015, 4ªa edição, p. 668
7 PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual de Direito Administrativo , p.509
8Atos administrativos são atos externos que se projetam na esfera juridica de outros sujeitos atingindo particulares.
10 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2015, 4ª edição, p. 674 e 675
11JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 11ª edição, p.154
12FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2009, 11ª edição, p.675
13AFONSO QUEIRÓ, Competência, II p.527
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