Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

 

Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

nº processo: 0972/06; de 23-01-2008; relator: Políbio Henriques; disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c4e145bba51e3486802573e800358b53?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

 

Enquadramento da matéria do acórdão

O tema deste acórdão é sumariamente o poder de substituição primária pelo superior hierárquico do subalterno no exercício da sua própria competência [1]. A este respeito importa primeiramente atender a alguns conceitos fundamentais para a compreensão da questão em causa.

Antes de mais, é importante referir que estamos no âmbito do capítulo da organização administrativa, e nas relações intrassubjetivas [2] que englobam relações interorgânicas, intraorgânicas e laborais[3]. As primeiras prendem-se com a existência de órgãos que sendo centros institucionalizados de formação e expressão de uma vontade imputável à pessoa coletiva envolvem a existência de relações entre eles. Em paralelo, nas segundas tratamos de situações jurídicas que ocorrem no interior de um órgão de uma mesma pessoa coletiva. Finalmente, as últimas, desenvolvem-se no interior de cada entidade integrante da Administração Pública envolvem o pessoal que faz parte do substrato humano das diversas estruturas administrativas e que exercendo as suas funções a título profissional, são trabalhadores que têm como entidade empregadora a respetiva pessoa coletiva.

Assim sendo, o problema que aqui se coloca é relativo à competência dos órgãos da Administração Pública, esta é guiada pelo princípio da legalidade [4] do qual decorre que a competência não se presume, nem se modifica o seu conteúdo, e ainda que é irrenunciável e inalienável. [5] A competência [6] é para o professor FREITAS DO AMARAL fixada segundo 4 critérios cumuláveis e que têm de atuar em simultâneo [7]: matéria, hierarquia, território e tempo.[8] Caso contrário estamos perante o vício de incompetência [9], que pode ser suscitado oficiosamente pelo próprio órgão chamado a agir ou que tomou a iniciativa de o fazer, e além disso pode ser arguido por qualquer interessado. Existem duas modalidades de incompetência: a relativa – quando a competência para a prática do ato ou para a adoção da medida da autoria do órgão incompetente poderá pertencer a outro órgão da mesma pessoa coletiva pública (ou no caso do Estado, a outro órgão do mesmo ministério) e a absoluta – quando está em causa um órgão de outra pessoa coletiva pública (ou no caso do Estado, a um órgão de outro ministério).

Ainda relativamente à competência, importa referir as suas diferentes classificações:

1.      Explícita ou implícita, quando a lei a confere diretamente ou quando é deduzida de normas legais ou princípios do direito, respetivamente.

2.      Condicionada ou livre, consoante o seu exercício esteja dependente ou não de limitações legais.

3.      Dispositiva ou revogatória, dependendo de se tratar de um poder de emanar um dado ato administrativo sobre uma determinada matéria ponto e dispondo acerca do assunto ou do poder de revogar esse primeiro ato, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente.

4.      Própria ou concedida, conforme os poderes exercidos pelo órgão sejam da sua titularidade ou se o órgão exercer a sua competência por esta lhe ter sido delegada. [10]

5.      Singular ou conjunta, segundo é o órgão o único a exercê-la ou pelo contrário, a exerce simultaneamente com outros órgãos.

6.      Dependente ou independente, no primeiro caso o órgão esta integrado numa hierarquia [11], e no segundo não o está.

Há que ainda, estabelecer os 3 poderes fundamentais que o superior hierárquico possui face aos deveres do subalterno, dando ênfase, ao de substituição (presente no caso do acórdão). Numa relação hierárquica, o superior dispõe do poder de direção [12], supervisão [13] e disciplinar. Ou seja, o «poder de dar ordens e instruções [14] ao subordinado», a «faculdade de confirmar, revogar, suspender, modificar, substituir os atos do subordinado»[15], e aplicar sanções disciplinares, respetivamente.[16] Desta forma, o dever do subalterno é o de obediência [17] quanto ao poder de direção do seu superior.

Para melhor se entender o caso do acórdão, é imprescindível o esclarecimento de alguns conceitos, em primeiro lugar o de «homologação» que corresponde a um ato administrativo que incorpora o sentido e os fundamentos de um ato opinativo anterior, sendo que o ato administrativo é a homologação, que tem como conteúdo a proposta homologada. Em segundo lugar, a «requisição» consiste no exercício de função a título transitório em serviço ou organismo diferente daquele a que pertence o funcionário, sem ocupação do lugar do quadro, sendo os encargos suportados pelo serviço do destino e faz-se por um período até um ano prorrogável até ao limite de 3 anos.

 

Análise do acórdão

Em primeiro lugar, resumidamente A, sendo funcionário público intentou no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho emitido pelo Secretário de Estado da Administração Local que, concordando com a proposta do Inspetor Geral da Administração do Território de impedir a prorrogação da requisição, impôs o seu regresso ao serviço original.

Inconformado com o decidido por aquele tribunal, recorreu para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em segundo grau de jurisdição, o qual proferiu o acórdão em análise.

Foram cinco as questões fundamentais colocadas pelo recorrente e analisadas no aresto em causa que devem ser analisadas que se explicitam:

 

1.      O recorrente considera que o acórdão requerido incorreu em nulidade por omissão de pronúncia (prevista no 668º/1 d) do CPC).

 

2.      O impugnante invocou a inexistência jurídica do ato administrativo por falta de conteúdo já que a entidade recorrida não homologou ato algum mas apenas mero parecer do inspetor geral da administração do território.

3.      O impugnante alegou a nulidade do ato recorrido por falta de atribuições do secretário de estado da administração local argumentando que a prorrogação da sua requisição «não estava sujeita a autorização por banda de nenhum órgão da administração central e foi operada pelo despacho da vereadora com competência delegada», ou seja a autoridade recorrida não detém competência para recusar a prorrogação da requisição.

 

4.      O impugnante considera que o ato impugnado padecia do vicio de incompetência argumentando que a competência primária para autorizar ou denegar requisições pertence ao dirigente máximo de serviços (diretor geral), a resolução do conselho de ministros não revogou, nem podia revogar essa disciplina, vindo apenas exigir que as decisões negativas sobre pedidos de requisição sejam apreciadas pelo membro do governo, não tendo havido nenhuma decisão do inspetor que se alheou da decisão foram violadas as regras de competência hierárquica.

 

5.      O recorrente entende que o «ato impugnado padece de vício de forma por ter sido praticado sem audiência prévia do interessado, quando este poderia e deveria ter sido ouvido, facto que, a ter-se por verificado, teria determinado uma solução diferente do caso, mais favorável ao recorrente».

 

Em primeiro lugar, e quanto à alegada omissão de pronúncia, esta ocorre quando «o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar (...) com relevância para a decisão de mérito e não quanto a todo e qualquer motivo ou argumento aduzido pelas partes, culmina na nulidade da sentença [18]. Contudo, para haja omissão de pronúncia é indispensável que a questão seja levantada na petição para que possa ser conhecida do tribunal.

A falta de conteúdo, alegada, do ato administrativo e consequentemente a sua inexistência merece análise. Numa primeira linha, note-se que o ato administrativo em causa é o que foi praticado pelo Secretário de Estado. É importante também não esquecer que a proposta / parecer do inspetor não é vinculativa, e portanto não produz efeitos jurídicos externos, ao contrário do despacho do Secretário de Estado, (que não permitiu a prorrogação da requisição). O que aconteceu então, foi que o conteúdo do parecer se incorporou no ato, isto é, o ato impugnado incorporou o sentido e os fundamentos da proposta (fundamentação “per relationem”).

É manifesta a sem razão do recorrente.

Já no que toca à nulidade do ato praticado pelo Secretário de Estado por incompetência, julga-se que o recorrente novamente, não tenha razão porque, conforme explicitado nos conceitos prévios acima, e apoiando a defesa do tribunal, a lei que determina o prazo de 3 anos, por não pretender beneficiar os interesses do serviço do destino, terminado o prazo de 1 ano, faz sentido que o serviço de origem tenha uma palavra a dizer relativamente à prorrogação consoante a necessidade de manutenção do agente, tanto mais que a requisição depende da autorização do dirigente do serviço de origem.

Além disso, importa considerar que, embora o CPA em vigor à data dos factos admitisse a nulidade por natureza, esta era a que afetava os atos “a que falte qualquer dos elementos essenciais” (art.133º, n.º 1, 1ª parte).

Ora, sendo os elementos essenciais do ato administrativo a existência de uma decisão que identifique o seu autor, indique o seu destinatário e o objeto que constitui o seu conteúdo, ao ato impugnado não faltava qualquer dos elementos essenciais.

O CPA atual eliminou as nulidades por natureza passando estas a ser apenas as que a lei determinar (art.161º, n.º 1).

No caso, a sanção jurídica para a invalidade não seria a da nulidade mas a de mera anulabilidade que constitui, aliás, o regime regra.

A incompetência do Secretário de Estado é claramente manifesta, tendo neste ponto de lhe ser dada razão. Isto porque este praticou um ato que era da competência primária do Inspetor, e portanto como explicado acima, incorreu em incompetência.

De facto, a competência primária para autorizar ou não a prorrogação da requisição pertencia aos directores-gerais nos termos do ponto 10. Do mapa II Anexo à Lei n.º 49/99 de 22.6, não podendo ser alterada ou revogada senão por norma legal, natureza que inegavelmente uma Resolução de Conselho de Ministros não tem.

Por fim, julga-se que o vício da forma se verifica essencialmente por não ter sido ouvido o funcionário [19].

A audiência dos interessados constitui uma formalidade ditada por lei (art.100º, N.º 3 do CPA então em vigor e art.121º, n.º 1 do CPA atual) e consubstancia a concretização da imposição constitucional ao legislador para que as decisões administrativas tenham a participação dos interessados a quem digam respeito consagrado no artigo 267º, n.º 5 da Constituição da República).

Esta injunção constitucional ao legislador “Constitui um corolário da ideia, também presente no n.º 1 deste artigo, de que num Estado de Direito Democrático os cidadãos não podem ser reduzidos ao estatuto de meros destinatários passivos das atuações de uma Administração omnisciente e omnipotente.” [20]

Trata-se, pois, de uma formalidade essencial cuja ausência torna o acto inválido e anulável por vício de forma.

 

As decisões do tribunal

Quanto ao primeiro ponto, o tribunal entendeu que não se verifica a nulidade, ou seja quer nos art.22º a 25º da petição de recurso, quer no 41º, não foi invocado qualquer vicio do ato, quer no art.5º das alegações e da e) das conclusões não vem suscitado com autonomia tal vicio. Confirmada a falta de alegação, como não foi alegada na petição, o tribunal não pode conhecer os mesmos, logo declara improcedente a alegação de nulidade por omissão de pronúncia.

Em termos do segundo tópico, o tribunal declarou que o impugnante não tem razão, o inspetor sugeriu a recusa da prorrogação da requisição. O conteúdo da proposta foi absorvido pelo ato impugnado que homologou «a recusa de prorrogação da requisição».

No que toca ao terceiro aspeto, o tribunal decidiu que o ato impugnado não revela incompetência absoluta [21] por falta de atribuições do seu autor. Ou seja, defende que a lei, que estabelece que a requisição possa estender-se até ao limite de 3 anos, não quer privilegiar os interesses do serviço do destino, e portanto que findo o prazo de 1 ano o serviço de origem deve autorizar / recusar a prorrogação conforme o funcionário seja ou não prescindível.

Ao nível da quarta questão, a decisão foi no sentido de dar razão ao recorrente. Isto porque, como refere PEDRO COSTA GONÇALVES [22] : a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição do subalterno no exercício da sua competência própria [23], como já analisado anteriormente. Assim sendo e no caso, os diretores gerais (inspetor geral) detêm a competência de autorizar ou não a requisição, ou seja de autorizar ou não a prorrogação. Logo, o Secretário de Estado violou regras de competência hierárquicas.

Finalmente, no último assunto, o tribunal dá razão ao recorrente, e elenca duas razões que passo a citar: a primeira prende-se com o facto de «a decisão foi precedida de instrução», sendo esta instrução corresponde aos factos novos introduzidos pelo inspetor aquando da recusa da prorrogação da requisição. E a segunda, porque «tendo sido omitida a audiência devida, não há razões para retirar a eficácia invalidamente à preterição da formalidade».

Conclui-se assim, que o tribunal decidiu anular o ato impugnado dando provimento ao recurso jurisdicional. Considera-se que esta tenha sido a melhor solução, face a todos os argumentos anteriormente formulados.

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NOTAS DE RODAPÉ:

[1] «Complexo de poderes funcionais conferido por lei ou por regulamento a um órgão administrativo»- art.36º/1 CPA e indica o poder de um órgão para atuar, decidir ou deliberar sobre uma determinada matéria ou assunto, delimita o perímetro de intervenção legitima que o órgão pode protagonizar. – PEDRO COSTA GONÇALVES, MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, VOLUME I, p.669 e 682

[2] Relações jurídicas que se estabelecem dentro de cada entidade pública administrativa, neste caso o Estado.

[3] Cfr. PAULO OTERO, MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, p.424-428

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, p.643 e 644

[5] Cfr. Artigo 29º e 36º CPA – os órgãos administrativos estão obrigados a exercer as suas competências (poderes funcionais) ou as que neles estiveram delegadas.

[6] Note-se que o momento da fixação da competência vem expresso no artigo 30º do CPA.

[7] Isto significa que um órgão administrativo só não incorrerá em incompetência se for o órgão competente para tomar a decisão em razão da matéria, em razão da hierarquia, do território e do tempo.

[8] O professor PEDRO COSTA GONÇALVES apresenta os mesmos quatro critérios e o professor JOÃO CAUPERS acrescenta um quinto, o do valor – em Introdução ao Direito Administrativo, p.153

[9] Segundo o professor PEDRO COSTA GONÇALVES, a incompetência «manifesta-se quando um órgão pratica atos da competência de outros órgãos: nestes casos, corresponde a uma invasão de poderes alheios»

[10] O professor JOÃO CAUPERS fala em competência própria ou delegada

[11] Dentro da competência dependente existe a competência comum – a competência do superior hierárquico engloba a dos subordinados e a exclusiva – competência do subordinado não se inclui na do superior – JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, p.153

[12] Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, é «o principal poder da relação hierárquica» e «não carece de consagração legal expressa», p. 673 e 675

[13] Este poder pode «ser exercido por iniciativa do superior que avocará para si a resolução do caso ou em consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado» - V. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, p.676

[14] Note-se que as «ordens» segundo FREITAS DO AMARAL, são «comandos individuais e concretos» enquanto que as «instruções» são comandos gerais e abstratos» - p. 675

[15] Atenção que quando o subordinado dispuser de competência exclusiva sobre determinada matéria, o superior não tem o poder de modificar nem substituir o ato. – 169º/2 CPA. Ou seja, as «competências próprias dos órgãos subalternos não pertencem aos órgãos superiores» - PEDRO COSTA GONÇALVES, p.510 e «não é válida a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos» - FREITAS DO AMARAL, p.678 e AFONSO QUEIRÓ, escreve no mesmo sentido, Competència, p.527. A este respeito, MARCELLO CAETANO, em MANUAL, p.224 e 225, afirma não ser exato que a competência do superior compreendesse sempre a dos subalternos, nomeadamente quando «a lei atribuísse os poderes para ordenar um processo de maneira a acautelar ou garantir direitos dos particulares, como no caso do direito de recorrer». Contra esta perspetiva, FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, p. 679 e CUNHA VALENTE, A hierarquia administrativa, p.12, afirmam que ou o subalterno goza de competência exclusiva e então «será contraditório conceber a substituição» ou apenas detém competência própria e «nesse caso, dos seus atos cabe sempre recurso hierárquico, de tal modo que admitir a substituição seria sempre frustrar a garantia do duplo exame».

[16] JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, p.154

[17] Que significa o dever de acatar e cumprir as ordens e instruções que lhe forem dadas pelo superior relativas a matéria de serviço e que revista forma legal.

[18] Cfr. https://dre.pt/dre/lexionario/termo/omissao-pronuncia-processo-civil e art.685º CPC

[19] A audiência prévia corresponde no direito dos interessados conhecerem, antes de ser tomada a decisão, o sentido provável da mesma e poderem ainda pronunciar-se sobre as questões de facto e de direito relevantes, requerer diligências ou juntar documentos – cfr. 121º CPA

[20] Jorge Miranda-Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pag. 591

[21] Distinção entre competência absoluta e relativa: a primeira verifica-se quando um órgão da Administração pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence – 161º/2, b) CPA; a segunda, quando um órgão de uma pessoa coletiva pública pratica um ato que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva

[22] Cfr. PEDRO COSTA GONÇALVES, MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, VOLUME I, p. 675 e ss.

[23] Há dois regimes excecionais, a avocação na delegação de poderes – art.39º/2 CPA e impedimento do titular do órgão ou agente – art.47º/1 CPA e o segundo, o da competência simultânea de ambos os indivíduos em processo disciplinar – cfr. acórdão

Maria Pereira, nº:64636, subturma:12, 2ªano