Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul acerca do cumprimento do dever de obediência

 Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

05302/09, de 22 de novembro de 2012

I.                Introdução

Este trabalho propõe-se à análise do acórdão 05302/09, de 22 de novembro de 2012, que surge através da interposição de recurso jurisdicional, por parte do Ministério da Justiça, ao acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 25 de outubro de 2007, pretendendo assim apreciar-se juridicamente o mesmo.

II.              Desenvolvimento da análise

1.    Identificação da questão jurídica

A questão jurídica relevante e digna de foco na análise deste acórdão será a obrigatoriedade de cumprimento do dever de obediência, que consiste essencialmente na obrigação do subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em matéria de serviço e sob a forma legal devida[1]. Verificaremos portanto, ao longo desta produção a relevância do mesmo no contexto hierárquico ambicionando por fim chegar à conclusão da sua real, ou não, violação.

2.    Exposição da factualidade do caso

O caso tem por escopo a alegada violação do dever de obediência por parte de um guarda prisional, que se recusou a cumprir a ordem de acompanhar uma reclusa até ao Hospital, exigindo a redução da ordem dada a escrito, sendo que, ao existir recusa deste mesmo pedido por parte do seu superior hierárquico, o arguido insiste no não cumprimento do supra ordenado. Parece ser ainda relevante a menção a uma suposta violação do dever de correção em relação ao seu colega que o foi acordar, sob ordem do superior, adotando uma postura menos correta para com este, através de um discurso agressivo e desprovido de educação.

2.1. Alegações

O Ministério da Justiça nas suas alegações defende a efetiva contestação por parte do arguido da ordem recebida, exigindo consequentemente a redução da mesma a escrito, como condição para o seu cumprimento, sendo que, após a recusa deste ato pelo superior hierárquico, o subalterno procede com ameaças físicas.

Deste modo, e com o intuito de sustentar a tese de que no exercício de uma profissão de guarda prisional, existe uma disponibilidade permanente associada à natureza deste mesmo serviço, não poderia ser considerada ilegal a ordem dada ao autor dos factos já que, o mesmo se encontrava escalado ao piquete de intervenção, invocando assim o artigo 3° do Decreto-lei n°174/93, de 12 de maio, sob a epígrafe “serviço permanente”, “1 – O serviço do pessoal do corpo da guarda prisional considera-se de caráter permanente e obrigatório; 2 – São considerados dias normais de trabalho todos os dias da semana, incluindo sábados e domingos; 3 – O pessoal referido no n°1, ainda que se encontre em período de folga ou de descanso, deve tomar todas as providências adequadas para prevenir ou resolver situações que ponham em perigo a ordem e a segurança dos estabelecimentos prisionais ou para fazer cessar evasões de reclusos”. Assim sendo, afirma-se que não podendo a ordem ser ilegal sendo a mesma emanada de entidade competente e regularmente comunicada, verificam-se preenchidos os pressupostos necessários a um legítimo cumprimento do dever de obediência, pelo que, não se poderia considerar aplicável o caso de reclamação da ordem previsto pelo art.10º do Estatuto Disciplinar (doravante designado ED), aprovado pelo Decreto-lei nº 24/84, de 16 de janeiro, a que o arguido apelou para afastar a ilicitude da sua conduta.

2.2. Contra-alegações

A defesa do arguido em causa, por sua vez, argumenta que o mesmo nunca se recusou a cumprir a ordem que lhe foi transmitida, tendo-se disponibilizado de imediato para a acatar, conquanto pudesse duvidar da respetiva legalidade, não existindo real violação do dever de obediência. Afirma-se assim que, ainda que exercido o dever de respeitosa representação, o guarda prisional em juízo sempre se disponibilizou ao cumprimento efetivo dos comandos emanados pela hierarquia, sendo que o mesmo apenas requereu a redução a escrito da ordem que lhe foi transmitida pois tinha legítimas dúvidas acerca da legalidade da mesma, na medida em que tal ordem impunha a interrupção do seu período de descanso, de apenas cinco horas, para a realização de uma diligência, quando havia outros guardas que não estavam em período de descanso e podiam realizar a diligência em questão, o que efetivamente acabaria por se verificar. Invoca-se ainda o artigo 3º, nº7 do Estatuto Disciplinar de modo a sufragar a tese de que a ordem recebida seria ilegal por violação dos princípios da adequação, necessidade, proporcionalidade e da prática legalmente aplicável no Estabelecimento Prisional em questão, pelo que, segundo as disposições mencionadas, o guarda não deveria obediência à ordem.

3.    . Direito

Deste modo, demonstra-se possível afirmar que tal como já referido inúmeras vezes, se encontra efetivamente apurado que, perante a ordem de acompanhar uma reclusa ao Hospital de Cascais, o arguido solicitou que a referida ordem fosse dada por escrito e que perante a recusa do seu superior hierárquico em dar satisfação ao pretendido, insistiu que não cumpriria a ordem se o mesmo não se verificasse. Assim, segundo o Tribunal Central Administrativo Sul, seria relevante a interpretação não só do nº2 do artigo 10º do ED, como também do regime previsto no Decreto-Lei nº 174/93, de 12/05, alterado pelos Decretos-Lei nºs. 100/96, de 23/07, 403/99, de 14/10 e 33/2001, de 08/02, que aprovam o Estatuto dos Guardas Prisionais, enquanto regime especial aplicável, isto porque, não obstante a existência de regime especial aplicável aos guardas prisionais, nos termos do artigo nº 9º do Decreto-Lei nº 174/93, de 12/05, é aplicável o Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16/01. Da interpretação destes mesmos preceitos e estabelecendo um paralelismo com o caso em questão depreende-se portanto que o nº2 do art.10º do ED não seria aplicável, já que, não se tratando de uma ordem ilegal, o guarda prisional não poderia invocar a prerrogativa prevista no preceito mencionado (entenda-se a redução da mesma a escrito), pelo que a sua conduta de recusa reiterada ao cumprimento da ordem é realmente desconforme ao dever de obediência. Entendeu ainda o Tribunal, no mesmo sentido, relativamente ao dever de correção, isto é existiu uma real violação do mesmo, ocorrendo quer relativamente ao colega do arguido, quer em relação ao superior hierárquico do mesmo, já que a linguagem adotada por este e as demais ações e circunstâncias apuradas não se podem considerar como cingindo-se a uma mera negligência. Posto isto, tendo em consideração os factos anteriormente referidos, o Tribunal acabou por deliberar na aplicação de uma pena disciplinar, de suspensão por 150 dias.

Parece então possível dispor no sentido de concordância com o Tribunal, por entender que o mesmo se manifestou no sentido certo ao considerar que existiu uma real violação do dever de obediência, através da interpretação dos preceitos mencionados, nomeadamente, das disposições do Estatuto Disciplinar, sobre o qual caberá fazer algumas considerações infra e estabelecer um paralelismo com a legislação atualmente em vigor, visto que, na contemporaneidade, já não é o diploma referido a regular a questão em análise.

4.     Análise crítica da questão jurídica por referência da factualidade

Após o exposto, figura-se agora relevante proceder a uma análise crítica da decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul na sequência do seu julgamento do caso previsto, tendo-se algumas contemplações a fazer, a maior parte em sentido de anuência relativamente ao entendimento do mesmo, bem como alguns acrescentos a nível doutrinário e jurisprudencial, e ainda aplicação atualista de normas, já que se verifica, no momento, a revogação de alguns dos preceitos utilizados como base legal para sustento da sentença proferida.

Primeiramente cumpre referir que me parece, igualmente ao referido pelo Tribunal, que existiu efetivamente a violação do dever de obediência. De modo a justificar esta afirmação cumpre então definir concretamente este mesmo dever, bem como os seus pressupostos e as referências legais que o preveem. Primordialmente, de modo a proceder a um enquadramento apropriado do conceito em questão, cumpre definir “hierarquia”. Esta tem-se como o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, vinculados juridicamente, conferindo-se assim ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência[2]. Cumpre ainda relativamente a este mesmo assunto ter-se presente que é possível distinguir entre hierarquia externa, sendo que esta caracteriza uma relação da qual farão parte, pelo menos um órgão superior e um órgão subalterno, cada um com determinado âmbito de competências, e hierarquia interna, a qual se refere a um encadeamento entre órgãos e agentes (ou simplesmente entre estes últimos), da qual farão parte, no mínimo, um órgão (ou agente) superior e um agente inferior[3]. Assim sendo, no panorama da hierarquia administrativa será possível apontar três poderes basilares dos superiores hierárquicos, sendo estes o poder de direção, de supervisão e disciplinar. Será o primeiro o merecedor de maior atenção no contexto de análise do acórdão em causa, visto que, é através deste que surge o consequente dever de obediência por parte do subalterno como será observado posteriormente. O “poder de direção” consiste essencialmente na faculdade de o superior hierárquico dar ordens e instruções ao subalterno, em matéria de serviço[4], implica-se assim, como contrapartida do referido poder, a existência do “dever de obediência” que se traduz de modo geral na obrigação a que o subalterno se encontra sujeito de cumprir as instruções e ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas sob a forma legal e em matéria de serviço[5]. Este mesmo dever encontra no entanto limites traçados pela Constituição da República Portuguesa (doravante designada CRP) e na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (a qual será referida como LGTFP). Encontramos o limite constitucionalmente previsto no artigo 271º, nº3 da CRP, o qual dispõe no sentido da cessação do dever de obediência em casos nos quais o cumprimento da ordem ou instrução dada implique a prática de um crime, sendo que o artigo 177º da LGTFP, induz no mesmo sentido. Dos números 1 e 2 deste último artigo é possível extrair o direito de respeitosa representação o qual desresponsabiliza o subalterno do cumprimento de uma ordem ou instrução ilegal, se o mesmo solicitar a redução desta a escrito ao seu superior hierárquico, recaindo a responsabilidade sob a esfera deste último. Existem várias correntes doutrinárias a este respeito nomeadamente a corrente hierárquica, a qual entende que existe sempre um dever de obediência, não dispondo portanto o subalterno do direito de questionar a legalidade das imposições do seu superior, sendo que, o inferior hierárquico pode, quanto muito, exercer o seu direito de respeitosa representação, dentro de pressupostos determinados, tendo no entanto de cumprir de igual modo a deliberação solicitada se a mesma for confirmada; e somos ainda confrontados com a corrente legalista, a qual segue a tese de que são admissíveis exceções ao dever de obediência, essencialmente quando seja do juízo do subalterno que a ordem ou instrução que lhe é transmitida configura um valor de ilegalidade, segundo uma visão intermédia, ou, seguindo uma opinião mais restritiva, quando o ato implique a efetiva prática de um crime. É exatamente esta a questão que carece de especial atenção no presente trabalho visto que, segundo o entendimento proferido pelo Tribunal, bem como segundo o meu entendimento particular, existiu uma efetiva violação do dever de obediência, já que, o arguido decidiu exercer o seu direito de respeitosa representação no entanto, sem a verificação dos pressupostos necessários a tal, já que, de acordo com o já referido artigo 177º, números 1 e 2 da LGTFP e em sintonia com a corrente hierárquica, que é aquela que me parece mais correta de modo a não desvirtuar o concreto objetivo da hierarquia, o guarda prisional apenas poderia exercer este direito se a ordem fosse de modo inequívoco ilegal, o que claramente não acontece no caso considerado, já que a ordem transmitida, era de mero acompanhamento de uma reclusa ao hospital, sendo que as contra-alegações apresentadas referentes à alegada possibilidade de ilegalidade da mesma por violação dos “princípios da adequação, necessidade, proporcionalidade e da prática legalmente aplicável no Estabelecimento Prisional em questão” não parecem coerentes ou sequer concebíveis, já que, é circunstância factual que o guarda em questão se encontrava ao serviço do piquete, ou seja, no dever profissional de cumprir a ordem de qualquer forma.

Assim sendo, é possível afirmar que o meu entendimento se encontra em sintonia com o do Tribunal  Central Administrativo Sul com a particularidade que, se esta decisão fosse proferida na atualidade seriam os preceitos ultimamente mencionados aqueles que deveriam ser invocados para sustento legal do juízo formulado. No entanto, tendo em conta a ordem jurídica vigorante ao tempo do caso em análise parece indubitável a afirmação de que o Tribunal se manifestou no sentido correto utilizando os instrumentos necessários à justificação do seu veredito, já que o então em vigor Estatuto Disciplinar, foi atualmente revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, ou seja, a referida Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.

III.           Conclusão

Em forma de conclusão parece então relevante solidificar o entendimento de que, de forma geral, se vai ao encontro daquilo que foi a consideração do Tribunal, no sentido da violação do dever de obediência por parte do arguido, concretizando que o respeito pelo princípio da hierarquia e pelo respeito dos poderes e consequentes deveres advenientes do mesmo revestem considerável relevância, no desempenho de todas as áreas profissionais, sendo o exercício da função de guarda prisional incluído neste mesmo contexto, pelo que, o não acatamento das ordens ou instruções dadas em matéria de serviço e pelos respetivos superiores hierárquicos competentes para tal deve, incorrer, sem inquisição possível, em responsabilidade disciplinar, sufragando-se assim a pena aplicada, decorrente dos factos apresentados.

 

Nome: Ana Catarina de Oliveira;

Nº de aluno: 64559;

Subturma: 12;

Turma: B.

[1] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo: Volume I, 4ª Edição, Lisboa, Almedina, 2019, p.681;

[2]  Freitas do Amaral, Op. Cit. (2019), p.667;

[3] Cfr. J. M. Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, 2ª Edição, Lisboa, Almedina, 2021;

[4] Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo: Volume I, 4ª Edição, Lisboa, Almedina, 2019, p.674;

[5]  Freitas do Amaral, Op. Cit. (2019), p.681