Administração Autónoma

Administração Autónoma

A organização da Administração Pública Portuguesa está estruturada em dois grandes ramos: a Administração Estadual e a Administração Autónoma.

O ordenamento jurídico não confia, o exercício da função administrativa apenas ao Estado e às entidades que dele dependem, mas também a outras pessoas coletivas de substrato populacional, cuja existência supõe o reconhecimento a certas comunidades do direito de prosseguirem os seus próprios interesses através de pessoas coletivas dotadas de órgãos eleitos e, por isso, representativos das respetivas populações. 

Estas pessoas coletivas correspondem a formas de Administração Autónoma em relação ao Estado, que não exercem poderes de superintendência em relação a elas, mas apenas poderes de tutela extrínseca e de estrita legalidade, nos casos em que a lei expressamente o prevê e que se circunscrevem, nos termos constitucionais, aos planos inspetivo e integrativo.

A Administração Autónoma é, antes de mais, constituída pela Administração Regional e local, que tem consagração constitucional e é expressão do princípio da descentralização administrativa, mas também integra as chamadas associações públicas e as instituições de ensino superior públicas, às quais a Constituição e a lei também reconhecem um estatuto específico de autonomia em relação ao Estado.

Para o Prof. Freitas do Amaral, a administração autónoma “é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo.”

Assim, o único poder que o Governo pode exercer sobre a Administração Autónoma é o poder de tutela, segundo o artigo 199 nº.4 d), e artigos 229º e 242º, o que é um mero poder de fiscalização ou controlo que não permite nem dirigir nem orientar as entidades a ele submetidas.

No que diz respeito à Administração regional e local, o artigo 6º. da CRP consagra o princípio da descentralização da Administração Pública. 

Resulta deste princípio que o ordenamento jurídico confia o exercício da função administrativa a pessoas coletivas de base territorial e substrato populacional, cuja existência, constitucionalmente consagrada, supõe o reconhecimento a comunidades de âmbito infra-estadual de um poder de auto-administração que se concretiza no direito de prosseguirem os seus próprios interesses através de pessoas coletivas dotadas de órgãos eleitos e, por isso, representativos das respetivas populações.

A Administração Pública Portuguesa é, portanto, uma administração descentralizada, e isto, não apenas num sentido técnico, mas no sentido político que decorre da organização democrática do Estado e que resulta do reconhecimento, ao nível da própria Constituição, de que, para além das necessidades sentidas pela comunidade estadual, cuja satisfação é posta a cargo de pessoas coletivas distintas do Estado e investidas de um estatuto de autonomia em relação a ele. 

É o que sucede, por um lado, com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e, pelo outro, com as autarquias locais.

Passando às Regiões Autónomas, estas são pessoas coletivas de direito público sediadas no território dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e dotados de estatutos político-administrativos próprios – artigo 226º CRP. São o resultado de uma opção constitucional de descentralização político-administrativa parcial do território, na medida em que são dotadas de órgãos representativos de governo próprio, dotados de poderes legislativos e políticos próprios ao lado dos quais surgem os poderes administrativos. Portugal é, assim, um Estado unitário parcialmente regional. 

Cada RA dispõe, com efeito, de uma Assembleia Legislativa Regional, que emana atos legislativos de âmbito regional, e um Governo que emana da Assembleia Legislativa e dirige os serviços da Administração Pública regional. Em cada RA, o Governo Regional é o órgão executivo regional, órgão superior da Administração Pública da Região. Como a função administrativa é, portanto, exercida por um Governo próprio, o Estado não exerce quaisquer poderes de tutela sobre a atividade administrativa presidida pelo Governo Regional.

Por todo o território, tanto do Continente, como dos Arquipélagos da Madeira e dos Açores, também existem autarquias locais, segundo o n.º 2, do artigo 237.º da CRP as autarquias são: “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas.”

As autarquias locais são pessoas coletivas distintas do estado, embora possam por ele ser fiscalizados, controladas ou subsidiadas.

Existem duas categorias de autarquias locais:

Em primeiro lugar, os municípios, que visam a prossecução de interesses das comunidades radicadas nas áreas dos concelhos. Os principais órgãos dos Municípios são a Assembleia Municipal, que aprova o programa de atividades e o orçamento anuais do Município, fiscaliza a atividade da Câmara Municipal, emite regulamentos, estabelece tributos e decide sobre as questões mais importantes; a Câmara Municipal, que executa as deliberações da Assembleia Municipal, gere o pessoal e o património municipais e dirige os serviços municipais; e o Presidente da Câmara Municipal, que, para além de presidir às reuniões de Câmara, exerce, nos termos da lei, um amplo conjunto de competências próprios.

Por sua vez, em segundo lugar, as Freguesias (a CRP não dá qualquer noção de freguesia) que visam a prossecução de interesses das comunidades radicadas na área da freguesia, de menor dimensão do que a do concelho. Os principais órgãos das freguesias são a Assembleia de Freguesia e a Junta de Freguesia.

Associações públicas

Segundo os artigos 157º e 167º do CC, diz-se associação a pessoa coletiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou coletivas que não tenha por fim o lucro económico dos associados. A maior parte das associações são entidades privadas.

As associações públicas são pessoas coletivas de direito público de base associativa, que podem resultar da associação de pessoas coletivas públicas ou ser criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos que coincidem com os interesses de determinados categorias de pessoas. 

É o que sucede com as Ordens e as Câmaras profissionais, que são pessoas coletivas de direito público instituídas para garantir a idoneidade dos membros de classes profissionais cuja atividade é considerada de interesse público, como é o caso dos médicos, dos advogados, dos engenheiros, etc.

As Ordens e as Câmaras profissionais caracterizam-se pelos traços da unicidade – é da natureza da função que lhes cumpre desempenhar que só possa existir uma Ordem ou uma Câmara para cada profissão – e da obrigatoriedade de inscrição – na medida em que só os profissionais inscritos na Ordem ou Câmara podem exercer a profissão correspondente, estando esse exercício vedado a quem nelas não seja admitido ou delas seja expulso. 

Estas entidades gozam de autonomia em relação ao Estado, que apenas pode exercer sobre elas, através do Governo, estritos poderes de tutela de legalidade, que, entretanto, se concretizam apenas no plano inspetivo.

Em relação ao regime jurídico, o Prof. Freitas do Amaral sustenta que se aplicam às associações públicas, em regra, os princípios gerais definidos na lei para os institutos públicos, salvas as adaptações que forem necessárias em função da natureza associativa.

Já o Prof. Jorge Miranda entende que “supletivamente, e na medida em que não sejam postas em causa as razões e as particularidades determinantes da configuração como associações públicas, poderão ser lhes aplicadas algumas das normas do regime das associações de direito privado”.

No que concerne à natureza jurídica, estas entidades pertencem à categoria da administração indireta ou antes à da administração autónoma. 

Existem aqui duas opiniões distintas, uma do Prof. Freitas do Amaral e, a outra, defendida pelo Prof. Jorge Miranda.

Na tese da administração indireta, o Prof. Freitas do Amaral, já defendeu que, as associações públicas criadas pelo estado pertenciam à administração indireta do Estado, tal como os institutos públicos estaduais. As associações públicas criadas pelas Regiões Autónomas pertenciam então à Administração Regional Indireta. Entre os institutos públicos e as associações públicas haverá uma diferença estrutural, mas não uma diferença funcional.: uns e outros terão como função exercer uma administração indireta. Porém o Prof. mudou de posição.

Já na tese acerca da Administração Autónoma, o Prof. Jorge Miranda defende que, enquanto os institutos públicos pertencem à administração indireta, as associações públicas pertencem à administração autónoma.

Tais associações são “realidades sociologicamente distintas do estado-comunidade e elevadas a entidades administrativas»; são uma manifestação de autoadministração social.”

O Prof. Freitas do Amaral, adota, atualmente, a segunda tese. O principal argumento que leva o Prof. a mudar de posição é o de que, segundo o artigo 202.º, alínea d) da CRP, a administração indireta está sujeita ao poder de superintendência do governo, enquanto a Administração Autónoma se acha submetida apenas ao poder de tutela do Governo.

Instituições de ensino superior público

Também as instituições de ensino superior públicas, designadamente as Universidades, integram a Administração Autónoma.

O Prof. Paulo Otero, baseia-se no artigo 76º nº.2 da CRP para afirmar que as universidades públicas fazem parte da administração autónoma do Estado.

Contudo, o Prof. Freitas do Amaral coloca as universidades públicas como uma modalidade particular de institutos públicos, caracterizados pelo seu funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia garantido constitucionalmente. Assim, as universidades públicas fariam parte da administração indireta do Estado.

BIBLIOGRAFIA:

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina.

CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina.

PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 2016.

Apontamentos das aulas teóricas do Prof. Vasco Pereira da Silva.

Carlota Sousa- n.º64724