A Evolução Histórica do Direito Administrativo

Introdução

O Direito Administrativo nos dias de hoje, tanto quanto se sabe, é o fruto de inúmeras mutações que ocorreram no seu processo de desenvolvimento. Comecemos por abordar o conceito de Direito Administrativo, de forma a conseguirmos, num primeiro plano, estruturar os seus principais marcos e etapas históricas - “O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da Administração Pública, assim como as relações que esta estabelece com outros sujeitos de direito, quando procede a uma atividade administrativa de função pública”[1]. Deste modo, sendo a função administrativa aquela que é posta a cargo da Administração Pública, cabe ao Direito Administrativo regular a organização e atuação desses mesmos sujeitos.

O desenvolvimento histórico da Administração Pública, aparece sempre em consonância com os vários tipos de Estados que ideologicamente pautavam por aceções distintas de poder político. A História do Direito Administrativo, num todo, apresenta-se como conturbada, cheia de acontecimentos traumáticos que marcaram a sua evolução. O Professor Vasco Pereira da Silva refere dois principais fatores traumáticos, que apesar de serem de elevada relevância no enquadramento histórico, hoje em dia já se encontram e consideram ultrapassados: O surgimento dos tribunais administrativos em 1789, e a teorização de um direito administrativo autoritário, que exercia força física sobre os particulares, que eram meros objetos do poder. Vamos de seguida analisar estes traumas, à luz do Estado Liberal, no qual predominaram durante largas décadas.

 

O Estado Liberal

O período delimitado entre o século XVIII e XIX, compreende um período histórico marcado pelo liberalismo.

No século XVIII, dadas todas as circunstâncias ideológicas que ocorrem nos sistemas políticos, cresce o descontentamento por parte da população relativamente ao soberano, apontando que a burguesia, de forma a por em prática os seus ideais, pretendia deter os meios de produção e riqueza. Até à revolução Francesa, que constituiu o motivo da afirmação do Estado de Direito e a separação de poderes, vigorava um sistema absolutista. Assim, apenas a partir das revoluções liberais se pode afirmar que vigorou um sistema político baseado no direito e na separação de poderes, na medida em que no caso do sistema absolutista, o Monarca concentrava o poder de supremo administrador e supremo juiz, não se vinculando ao direito, baseado na máxima “the king can’t go wrong”.

A afirmação do Estado de Direito, trazida pelo Estado Liberal de Direito, pautava-se pelas seguintes características:

“ (1) Os direitos do Homem são vistos como direitos naturais, anteriores e superiores ao Estado: A constituição e as leis consagram uma trilogia de valores fundamentais: liberdade, propriedade e segurança.

(2) Consagra-se o princípio da legalidade. A lei é a expressão da vontade geral e por isso, o Estado fica submetido a normas jurídicas que são obrigatórias para todos

 (…)

(1)   Em França, o artigo 16.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão prescreve o princípio da separação de poderes como garantia desses direitos do Homem”[2]

Com o surgimento da Revolução Francesa, podemos afirmar que esta foi condição necessária para o surgimento do Direito Administrativo, mas não foi condição suficiente. “O direito Administrativo assume uma vocação universal, não obstante o seu caráter sui generis do seu nascimento e desenvolvimento. É disso prova o surgimento do direito administrativo nos sistemas de administração judiciária (…) onde quer que haja Administração Pública a prosseguir o interesse público, onde quer que haja uma forte intervenção da Administração Pública, tem de existir direito administrativo, já que este regula não só a organização e o funcionamento da Administração Pública (…) como também regula o relacionamento desta com os particulares”[3].

Tudo começou com a sentença do Acórdão Blanco – é este o momento que marca o nascimento do Direito Administrativo. É um caso bastante conhecido em que havia um conflito negativo de competência do tribunal: por um lado o tribunal civil recusa-se porque está em casa uma relação entre um particular e a administração, por outro o tribunal administrativo recusa-se porque está em causa uma questão de responsabilidade civil. Ambos os tribunais acrescentam que mesmo julgando o caso não havia direito criado para o caso, não havia normas jurídicas que pudessem resolver a questão atinente ao atropelamento. O tribunal de conflitos é chamado a pronunciar-se e diz que, em primeiro lugar, a jurisdição administrativa era competente e, em segundo lugar, diz que não há efetivamente direito aplicável e por isso é preciso criar direito administrativo para proteger a administração. Nasce aqui um direito administrativo autoritário e protetor da administração, do qual ainda temos alguns resquícios hoje em dia.

Ora, o que temos como presente é que os franceses, no quadro da instauração do liberalismo político, criaram uma justiça privativa para a administração. Apesar do sistema liberal vigente à época se prender nos ideais de separação de poderes, em 1789, proibiram-se os tribunais de julgar a administração. Isto vai levar a que se atribuísse à própria administração a tarefa de se julgar a si mesma, na medida em que os órgãos que tomam as decisões são exatamente os mesmos que vão julgar os litígios que surgem por via dessas mesmas decisões. Uma vez que isto constitui um verdadeiro trauma do direito administrativo,  classifica-se o juiz de privativo, dado que é a própria administração a julgar-se a si mesma.

Isto vai trazer uma enorme contradição nos ideais garantidos pela revolução francesa, na medida em que o princípio da separação de poderes por via desta garantido, vai opor-se à ideia de confusão entre administração e justiça que se verifica. Da mesma forma, a Revolução pretendeu a abolição de privilégios decorrentes de classes sociais, e, no entanto, verificou-se a existência de um juiz privativo para julgar a administração. No caso de Portugal, apenas com a entrada em vigor da Constituição de 1976, é que se contrariou esta ideia, transformando-se os órgãos da administração que desempenhavam a função de tribunal em verdadeiros tribunais. De acordo com o Professor Marcello Caetano, até à aprovação da CRP de 1976, os tribunais administrativos eram apenas órgãos da administração no exercício de uma função administrativa. No entanto, o juiz não tinha os mesmos poderes que outros juízes – Não podia dar ordens à administração, apenas tinha competência para anular decisões administrativas. Apenas a partir de 2002 o juiz administrativo se transforma num juiz “normal”. Quanto a esta ideia, o Professor Freitas do Amaral e Marcelo Rebelo de Sousa dizem que o direito administrativo na sua origem é de natureza jurisprudencial, na medida em que há um papel muito importante do juiz na criação do Direito Administrativo nos primeiros tempos.

O tipo de administração que era exercida no Estado liberal então, era uma administração agressiva, ou de polícia, que existia para agredir ou colocar em causa os direitos dos particulares, estando limitada ao princípio da legalidade, mas para além desse mesmo princípio, poderia fazer o que bem entendesse.

 

O ato administrativo – Contexto Histórico

Quanto ao ato administrativo, vai ser um produto das mesmas condicionantes históricas abordadas supra que deram origem ao direito administrativo. “Atos administrativos eram as condutas administrativas unilaterais de alcance individual e concreto subtraídas à apreciação dos tribunais comuns e submetidas ao controlo dos tribunais administrativos que (…) assegurariam o estatuto privilegiado desta em face de particulares; enquanto ato unilateral de autoridade, o ato administrativo constituía a forma típica do paradigma liberal de administração agressiva”[4]. Este modelo de ato espelha a relação entre a Administração Pública e o cidadão durante o Estado liberal. O Estado era visto como o guardião da ordem pública, o que faria com que a Administração tivesse amplos poderes de regulamentação e fiscalização das atividades dos particulares, numa ótica de cidadão versus Estado, em que o estado “agredia” as posições jurídicas dos particulares em nome do interesse público.

Sem querer entrar em exposições das características do ato administrativo, cabe realçar assim que o ato administrativo no Estado Liberal, tendo em consideração todos os fatores abordados, era o centro da Administração, dispunha de um ato definitivo e executório (o ato polícia), e definia o direito aplicável ao súbdito.

 

Estado de direito Social

A transição entre o Estado Liberal e o Estado Social dá-se na década de 30 do século XX e ocorre numa era de elevada conturbação social: crises económicas, bélicas, aumento demográfico, e o gradual crescimento da urbanização.

No Estado de Direito Social, a Administração Pública passa a intervir e assumir as funções de um aparelho prestador, na medida em que passa a prestar bens e serviços aos particulares, promovendo o desenvolvimento económico, bem-estar, cultura, e justiça social. O professor Vasco Pereira da Silva defende inclusivamente que nesta etapa histórica, a missão da Administração Pública passava por assegurar a ideia de “felicidade individual”. Assim, assiste-se a uma Administração Pública omnipresente, dado que antes dispunha de uma estrutura bastante reduzida. Foi passando a criar organismos de direito privado; surge o contrato -  instrumento característico da atuação entre particulares, bem como o Estado concede a alguns organismos públicos autonomia administrativa e financeira.

Deste modo, o ato administrativo deixa de ser a única forma de atuação administrativa, e passa a ser apenas uma de um conjunto alargado delas: regulamentos, contratos, operações multilaterais. Deixa então a administração de ser autoritária e agressiva para ser a Administração parceira e prestadora[5].

No estado Social, ocorre também a Judicialização dos órgãos encarregados de fiscalizar a administração – Os tribunais administrativos passam a ter o estatuto de verdadeiros tribunais (o chamado fenómeno da judicialização/tribunalização), e passam a ver a sua atuação limitada. Quando ao ato, este deixa de ser definitivo e executório. Deixa de ser definitivo na medida em que não são atos de conteúdo jurídico e o direito é apenas um meio para a satisfação das necessidades coletivas e não um fim, e não é executório porque são favoráveis aos particulares, não sendo impostos por força da coação.

 

Estado de Direito Pós Social

A crise dos anos 60 e 70 fez com que surgisse um novo modelo de Estado. A partir daí, o rosto da Administração Pública veio a alterar-se significativamente.

A Administração caracterizadora deste novo modelo de Estado, define-se como “Administração de Infraestruturas”. Neste modelo, pretende-se que haja menos intervenção do Estado e mais atividades de natureza jurídico-privada.

No domínio do direito administrativo, as suas tarefas principais passaram a ter que ver com a criação de infraestruturas – no domínio ferroviário, na área da aviação, e na circulação de pessoas e bens, cuja gestão e criação deveria procurar estabelecer colaboração com entidades privadas, criando as Parcerias Público-Privadas (PPP). Daí, retira-se a ideia de que o Processo Administrativo passa a estar destinado à tutela dos direitos dos particulares – exercendo o seu campo de atuação no domínio dos direitos fundamentais dos mesmos, bem como a sua defesa.

Na área do Contencioso, os tribunais que já se tinham “tribunalizado” (vide, supra, sobre a judicialização dos tribunais), vão adquirir a plenitude dos poderes face à Administração Pública, passando a ter o poder de condenação desta e o poder de lhe dar ordens. Assim, os juízes administrativos, no escopo da natureza dos tribunais, são efetivamente juízes como os outros e passam a poder condenar, anular atos administrativos, bem como dar ordens.

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[1] J. Manuel Sérvulo Correia, “Transversalidade estrutural e unidade funcional da Administração”, in Estudos em Homenagem a Rui Pena, org. Rui Macete, et al., Coimbra, Almedina, 2019, pp. 577

[2] Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo – Teoria geral da Organização Administrativa, 1ªa ed.,, Coimbra, Gestlegal, 2020, pág. 40

[3] Isabel Celeste M. Fonseca, Curso de Direito Administrativo – Teoria geral da Organização Administrativa, 1ªa ed.,, Coimbra, Gestlegal, 2020, pág. 18

[4] Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Vol III, 1ª ed., Lisboa, Publicações Dom Quixote, 2007, pág. 80

[5] Vide Carlos Feijó, Cremildo Paca, Direito Administrativo, 3ª ed., Luanda, Mayamba Editora, 2013, pp. 93 e ss

Por Pedro Lachica Alves, Subturma 12, nº 64692