A administração pública e os vários sentidos da sua expressão

A administração pública engloba todo o conjunto de necessidades coletivas, sendo a satisfação dessas necessidades uma tarefa da coletividade, através dos vários serviços por esta organizados e mantidos. Onde quer que exista e se manifeste uma necessidade coletiva suficientemente intensa, surge um serviço público para a satisfazer.

Vários exemplos são dados no livro do professor Diogo Freitas do Amaral, destacando, a título de exemplo: “(…) a distribuição ao domicílio da água, do gás, e da eletricidade (…)” é executada pelos serviços correspondentes; “(…) a deslocação dos habitantes das vilas e cidades em grandes massas é proporcionada pelos serviços de transportes coletivos (…)”.

Todos os serviços, incluindo os acima referidos, têm como objetivo a satisfação das necessidades coletivas, que podemos dividir em três tipos: a segurança, a cultura, e o bem-estar, estas, que por sua vez, se incluem na esfera privada da administração pública. Fica excluída da administração pública, a necessidade coletiva da realização da justiça, uma vez que esta necessidade se integra no poder judicial, como o previsto no artigo 202º, da Constituição da República Portuguesa, extrapolando o âmbito da esfera própria da administração pública.

Todas as restantes necessidades integram a esfera da administração, dando origem ao conjunto de atividades e organismos, designados de administração pública.

Mas afinal o que é a administração pública?

Existem duas aceções em que se utiliza a expressão “administração pública”:

No caso de se utilizar a expressão no sentido da organização da administração, então falamos na administração pública em sentido orgânico, ou em sentido subjetivo. Já se utilizarmos a expressão no sentido da atividade da administração pública, entende-se que o que está em causa é a administração pública em sentido material, ou em sentido objetivo. O professor Diogo Freitas do Amaral ainda refere uma terceira aceção, a administração pública em sentido formal, “(…) que tem a ver com o modo próprio de agir que caracteriza a administração pública em determinado tipo de sistemas de administração.”

Vejamos com maior profundidade os dois sentidos da administração pública.

Administração Pública em sentido orgânico:

Pertence à administração pública o Estado, enquanto entidade principal de entre todas as restantes, o Governo, que é o mais importante órgão administrativo do país, os ministérios, direções-gerais e repartições públicas, que são serviços de relevância, e por fim, os funcionários civis, que são o maior corpo de elementos humanos ao serviço da administração. Todas estas entidades não esgotam em si o âmbito da administração central do Estado: pertencem igualmente, por exemplo, as forças de segurança.  Nem o Estado é apenas composto por órgãos e serviços centrais, compreende também órgãos e serviços espalhados pelo país onde desenvolvem de forma desconcentrada funções do interesse da coletividade, são o caso das direções-gerais de educação.  A desconcentração significa que se procederá a um descongestionamento de competências, conferindo a agentes subalternos ou funcionários certos poderes decisórios, que no caso de uma administração concentrada estariam reservados em exclusivo ao superior, o que permite aumentar a eficiência dos serviços públicos como uma forma de maximizar a finalidade principal da administração pública: a satisfação das necessidades coletivas. O princípio da desconcentração administrativa é uma realidade na ordem jurídica portuguesa, e ele encontra-se consagrado no artigo 267º, número 2, da Constituição da República Portuguesa. Mas não me afastando do tema, a conclusão é a de que a administração pública não se limita ao Estado, ela inclui-o, mas inclui também outras entidades e organismos. Ao lado do Estado estão os municípios, as freguesias, as regiões autónomas, os institutos e empresas públicas, entre outras.

Algumas modalidades de administração podem de um modo geral ser concebidas como formas de administração estadual indireta, já outras continuam a ser formas autónomas de administração pública. A Constituição, não obstante, de estabelecer as regras gerais para a administração pública, destaca as regiões autónomas e as autarquias locais, uma vez que as considera um verdadeiro poder local. É possível ainda considerar outros casos em que a atividade administrativa é desenvolvida por entidades de direito privado criadas para o efeito pelo Estado ou por outras pessoas coletivas públicas, é o caso da maioria das empresas públicas. Existe casos em que a própria lei admite que a atividade administrativa seja exercida por particulares que são chamados a colaborar com a administração.

A administração pública em sentido orgânico é, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, “o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.”

Marcello Caetano esclarece ainda sobre a administração pública em sentido orgânico, o porquê de a noção de administração pública não se poder identificar com a noção de função administrativa do Estado: é que num ideal de Estado de Direito, a função administrativa deveria de ser exercida pelos órgãos especializados, independentes dos órgãos que exercem a função legislativa e a função jurisdicional, de forma a respeitar o princípio da separação de poderes. Contudo, o autor refere que se tem de reconhecer que a atividade do Estado não é exclusivamente jurídica. A administração pública, enquanto instrumento, não se limita a realizar uma política, “na medida em que se encontre expressa em normas jurídicas, devendo encarar o espírito que a anima.” Acrescenta ainda, que a obtenção de meios e recursos adequados que visam a satisfação das necessidades coletivas, força a administração pública a procurar o máximo de independência em relação a outros sistemas de órgãos de Estado. Ora o sistema composto por órgãos do Estado não consegue atuar na aceção restritiva da função executiva, mediante o uso exclusivo da via administrativa.

Administração púbica em sentido material:

Partindo da ideia de que a administração pública é a atividade de administrar, sendo que administrar é tomar decisões e efetuar operações que visam a satisfação de necessidades, utilizando como meios para obter o fim referido os recursos mais adequados e as formas mais convenientes.

Já sobre a administração pública em sentido material, Diogo Freitas do Amaral, defina-a “como a atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.”

Se os fins do Estado são a justiça, a segurança, a cultura e o bem-estar, então também os fins da administração pública são a segurança, a cultura, e o bem-estar económico e social.

Nos termos do artigo 199º, alarga-se muito substancialmente o conteúdo material da função administrativa para além dessa atividade executiva, estabelece-se ainda uma cláusula geral de largo alcance, a da alínea g).

A função administrativa não é uma simples atividade executiva, assim como nem a administração pública se destina apenas a cuidar da aplicação do direito. O que ela tem de garantir é a satisfação regular das necessidades coletivas segurança, cultura, e bem-estar económico e social.

A administração pública é uma atividade típica, que se distingue das demais, não se confunde nem com a administração privada, nem com todas as outras atividades públicas que não são administrativas. a administração pública e a administração privada separam-se quanto ao objeto que incidem, quanto ao fim que prosseguem e quanto aos meios que utilizam. De forma muito sucinta, existe uma distinção quanto ao objeto, porque a administração pública incide sobre as necessidades coletivas assumidas como uma responsabilidade da própria coletividade, enquanto que a administração privada incide sobre as necessidades individuais; quanto ao fim, a administração pública prossegue sempre o interesse público, ao passo que a administração privada tem em vista objetivos particulares; no que diz respeito aos meios, a administração pública, desenvolve-se segundo as exigências próprias do bem comum, daí que exista a possibilidade da utilização de determinados meios de autoridade, permitindo que determinadas entidades e serviços públicos se imponham aos particulares, já a administração privada pressupõe uma igualdade entre as partes, sendo o contrato o instrumento jurídico típico.

Marcello Caetano, sobre a noção material de administração, faz uma distinção entre necessidades coletivas essenciais, que são aquelas necessidades inerentes à própria vida em sociedade, e as necessidades coletivas instrumentais, que são necessidades satisfeitas através da organização social, constituída por uma série de funções especializadas, que vão criar entidades destinadas a facultar a cada indivíduo “os meios ou recursos adequados para que sejam satisfeitas as suas necessidades (…)”.  São exemplo de necessidades coletivas essenciais a segurança e as comunicações, defendendo o autor que o indivíduo se habitua de tal modo a contar com os meios ou recursos fornecidos por estas entidades, que a existência das mesmas passa a ser uma necessidade coletiva, ainda que instrumental. São então necessidades coletivas instrumentais “aquelas que os indivíduos sentem de que se processe com regularidade a prestação dos bens e serviços graças aos quais no seio da coletividade lhes será possível satisfazer outras necessidades individuais.”

 

Bibliografia consultada:

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina

CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina