A Administração Indireta e os Institutos Públicos à luz do Acórdão 046268, de 02/03/2005

Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº. 046268, de 02 de março de 2005

Introdução

Nesta análise ao acórdão n.º 046268, de 02 de março de 2005, do STA, será dada relevância às matérias tratadas no curso de Direito Administrativo I, mais concretamente, a Administração Indireta, os Institutos Públicos e os poderes a que estes se encontram submetidos.

Questão Jurídica

Deste modo, o Acórdão em apreço surge da interposição de recurso de um despacho proferido a 23 de abril de 1999 pelo Secretário de Estado da Comunicação Social, que na sequência de solicitação por parte da entidade B, a rádio Local de Lisboa e da RádioPress, autoriza a pretendida uniformização do nome do canal de programa de rádio e do respetivo código de identificação (RDS). Desta forma e por consequência, alega-se a necessária apreciação do despacho, uma vez que no decurso de uma operação de controlo se verificou que a rádio Local de Lisboa transmitia através do sistema RDS uma lista de frequências alternativas que correspondiam aos emissores da Rede Regional Norte.

Com efeito e por forma a compreender adequadamente o caso, caberá adiante a descrição dos factos ocorridos.

Factualidade

Perante a decorrente situação a requerente A decidiu solicitar esclarecimentos aos dois Institutos responsáveis pela matéria, o Instituto de Comunicações de Portugal (ICP) e o Instituto da Comunicação Social (ICS).

Desta forma dirigiu-se primeiramente, ao ICP que por sua vez, anuncia que por intermédio do controlo que exerce sobre a utilização do espetro radioelétrico já se tinha deparado com a situação descrita pela requerente, ainda assim não podia tomar qualquer tipo de diligência, uma vez que a efetiva transmissão de frequências alternativas pela radio local de Lisboa tinha sido previamente aprovada pelo ICS.

Em virtude do exposto, a requerente, inconformada, decide procurar o devido esclarecimento junto do próprio ICS, pelo que este resolveu notificar a mesma do Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social de 23 de novembro de 1999 emitido mediante informação prestada pelo seu Gabinete e que transmitia que o seguinte: “Mau grado as dúvidas suscitadas pelo ICS, julgo que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pelo requerente, pelo que concordo com o teor desta informação”

À vista disto e tendo em consideração os factos presentemente relatados, seguir-se-á adiante a elucidação a respeito das subsequentes alegações da requerente.

Principais Alegações

Com efeito, na ótica da requerente, o presente despacho no qual se autoriza a tão referida uniformização dos sinais de RDS, deveria ser alvo de anulação, uma vez que para além de não observar o disposto da Lei reguladora da atividade radiofónica, ainda viola os interesses legítimos dos restantes operadores radiofónicos.

De facto, a requerente considera que este viola, verdadeiramente, as disposições do Decreto-Lei 272/98, de 2 de setembro, mais precisamente o seu artigo 4º do qual decorre que o nome do canal de programa é atribuído pelo ICS e o que mesmo deve corresponder à denominação da rádio a que se refere a alínea c) do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 130/97, de 27 de maio. Adicionalmente, a mesma julga que foram postos em causa os interesses de possíveis concorrentes à respetiva frequência regional, mas principalmente os interesses da Rede Regional Norte, uma vez que o despacho autoriza a transmissão da totalidade da programação da Rádio local de Lisboa através de emissores atribuídos por alvará à Rádio local da Lousã e do Porto.

Diante disto, será agora conveniente apresentar e analisar a apreciação efetuada pelo Tribunal.

Direito

Relativamente a este caso, o Tribunal começou por esclarecer a situação na sua generalidade, indicando precisamente qual o objeto do presente recurso, ou seja, o despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social referente a um parecer elaborado pelo seu Gabinete, no âmbito do procedimento iniciado pelas Recorridas junto dos Presidentes do ICS e ICP no sentido de obterem a uniformização do seu RDS.

Deste modo e mediante a devida análise do já referido artigo 4º da Lei 272/98 e dos artigos 1º e 4º do DL nº 34/97, de 31 de janeiro que regula o ICS, o Tribunal acaba por constatar que este último é uma pessoa jurídica, que se integra na Administração Indireta do Estado e que detêm assim de competência para decidir a pretensão das Recorridas.

Em conformidade com o examinado e uma vez que o instituto se integra na Administração indireta, o Tribunal evidencia também o disposto no artigo 199º, al.d) da CRP, mencionando deste modo que o Instituto em causa se encontra sujeito aos poderes de tutela e superintendência do Governo, ao passo que oportunamente e por intermédio da citação do Professor Diogo Freitas do Amaral, discrimina as devidas diferenças entre estes dois poderes.

Desta forma e por se demonstrar conveniente para o alcance de uma resolução, o Tribunal distingue de igual modo o poder de superintendência que se traduz na faculdade de emitir diretivas ou recomendações com vista à mera orientação da atuação das entidades que lhe estão submetidas, do poder de direção que se estabelece entre o superior hierárquico e o subalterno e se consubstancia no âmbito da hierarquia mediante a possibilidade de emitir ordens que impõem a necessidade de adotar imediata e completamente uma certa conduta.

Por conseguinte, neste âmbito foi ainda mencionado pelo Tribunal que os atos que decorrem do poder de superintendência se integram apenas na relação entre Estado-Administração e as pessoas coletivas que compõem a administração indireta, não produzindo assim efeitos na esfera jurídica dos particulares, pelo que, deste modo no presente caso não se poderia considerar que um ato de concordância destinado ao Presidente do ICS com um parecer no qual se concluía que a legislação em vigor não impedia a pretensão formulada pela requerente, emitido como uma manifestação do poder de superintendência, tivesse impacto na situação jurídica da requerente.

Posto isto, concluí o Tribunal que o despacho é insuscetível de recurso, uma vez que por não se dirigir à recorrente, não assume também, consequentemente, um carácter lesivo dos direitos ou interesses da mesma.

Análise critica

Tendo em consideração o supramencionado, cumpre agora realizar uma apreciação e um esclarecimento mais exaustivo do todas as matérias até aqui abordadas, por forma a conseguir tomar posição apropriadamente.

Deste modo e primeiro que tudo, cabe fazer um breve enquadramento dos conceitos. De facto, o presente caso remete-nos para o domínio da Administração Indireta do Estado que, tal como, referiu o acórdão citando o Professor Freitas do Amaral, constitui o conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, uma atividade destinada à realização de fins do Estado, no mesmo sentido Sérvulo Correia afirma que este tipo de administração é o resultado da devolução de poderes entre o Estado e outras pessoas coletivas de Direito com o propósito de “permitir uma gestão mais ágil e eficiente de certos interesses coletivos”[1].

Assim sendo, e de acordo com artigo 2º, nº1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (LQIP), integrados nesta Administração estão efetivamente os institutos públicos que por definição de Marcello Caetano são pessoas coletivas de direito público criadas para assegurar a gestão de um serviço administrativo determinado[2]. Realmente, a criação desta lei de 2003 que atua como regime subsidiário, contribuiu para a formação de um “quadro de maior segurança e uniformização desta categoria”[3], sendo que dela resultam os principais elementos identitários dos Institutos Públicos.

Com efeito, Miguel Raimundo descreve estes elementos na sua exposição, começando por identificar a personalidade jurídica, referida no artigo 3º, nº 1 da LQIP, no entanto este é um artigo que suscitou incertezas ao Supremo Tribunal Administrativo que no acórdão 0387/18 de 26 de abril de 2018, pronunciou que é duvidoso saber se a personalidade jurídica é uma condição prévia à qualificação de um serviço como instituto público, assim como o é duvidoso saber em que termos adquire personalidade jurídica um serviço público que reúna as condições para ser criado como instituto público[4]. Por conseguinte, como restantes elementos surgem a prossecução de fins específicos (artigo 8º, nº3 da LQIP) que se relaciona com a procura de maior eficiência, o substrato institucional que resulta da expressão legal “serviços e fundos” mencionada no artigo 3º, nº 1 e por último a sujeição ao poder de tutela e superintendência e contrariamente a não sujeição ao poder de direção (artigo 8º, nº1), ponto este que será abordado adiante.

Efetivamente, o poder de direção revela-se no âmbito da hierarquia e traduz-se na possibilidade de emitir ordens - comandos individuais e concretos que impõem a adoção de uma conduta específica, e de igual modo, instruções - comandos gerais e abstratos que impõem para o futuro a adoção de uma conduta no caso de se verificarem determinadas condições[5], assim sendo e como anteriormente constatado no acórdão, entende-se que os Institutos Públicos não se encontram submetidos a este poder, afirmação esta à qual se está de acordo, expondo-se como fundamentos a posição de Paulo Otero que considera que os institutos estão apenas sujeitos a “poderes de intervenção conformadora e/ou fiscalizadora sobre a sua esfera decisória, provenientes de outras estruturas da Administração Pública”[6], sendo que neste mesmo sentido cumpre referir da mesma forma a perspetiva de Miguel Raimundo que salienta que à luz da LQIP “ou uma pessoa coletiva dispõe de um diploma enquadrador específico, que a coloque sob a hierarquia e poder de direção do Governo, ou não sendo este o caso será dogmaticamente impossível defender qualquer outra qualificação para essa pessoa coletiva que não a de instituto público, com a consequente exclusão do poder de direção”[7].

Desta forma e consoante os artigos 41º e 42º da LQIP, os institutos encontram-se apenas sujeitos aos poderes de tutela e superintendência, que são “competências de natureza intersubjetiva essenciais à caracterização da Administração Indireta, pois traduzem-se nos poderes que constitucionalmente o Estado-Administração possui sobre as entidades que dela fazem parte”[8]. Assim a tutela consiste no “poder conferido ao órgão de uma pessoa coletiva de intervir na gestão de outra pessoa coletiva autónoma no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar”[9], ao passo que o próprio artigo 41º prevê, ao longo das suas disposições, diferentes modalidades desta faculdade, nomeadamente a tutela integrativa (poder de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada), tutela inspetiva (poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada), tutela sancionatória (competência para aplicar sanções ao ente tutelado) e por fim tutela substitutiva (poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela, e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos).

No entanto, no contexto deste acórdão o poder que manifestava relevância era na verdade o de superintendência que se expressa, pois, no “poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência”[10].

Todavia, na verdade o que era realmente discutido no acórdão era o alcance dos atos exercidos no âmbito deste poder, em particular a questão de se saber se os mesmos podem ser invocados pelos particulares, ao passo que o Tribunal tomou posição pela não invocação, decisão esta que foi também anteriormente aplicada pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão 1406/02 de 28 de setembro de 2004 sobre o Instituto Nacional de Aviação Civil.

Deste modo, à luz do próprio caso concreto, mas especialmente à luz do enquadramento e esclarecimento, até aqui realizado, de todos os pontos considerados como mais relevantes, julga-se que o Tribunal analisou de forma adequada todas as questões suscitadas pelo caso, especialmente a questão que se revelou como sendo a mais significativa para o alcance de uma resolução e que se tangia com a manifestação de efeitos resultantes de atos praticados no contexto do poder de superintendência do Governo na esfera dos particulares, uma vez que o entendimento de que o poder de superintendência se expressa apenas no plano interno do Estado-Administração com a outra pessoa coletiva, não produzindo efeitos que possam afetar de algum modo os particulares, me parece ser o entendimento mais correto.

 

Camila Grácio Santo

Nº 64748

2º B Subturma 12

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[1] José Manuel Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 436

[2] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 6.ªed., Lisboa, Coimbra Editora, 1963, p. 135

[3] Miguel Raimundo, “Os Institutos Públicos”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Organização Administrativa- Novos atores, novos modelos, I, Lisboa, AAFDL, 2018, p. 105

[4] José Manuel Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 438

[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, reimpr., p. 674

[6] Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, I, Coimbra, Almedina, 2016, p. 209

[7] Miguel Raimundo, “Os Institutos Públicos”, in Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (coord.), Organização Administrativa- Novos atores, novos modelos, I, Lisboa, AAFDL, 2018, p. 148

[8] José Manuel Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 446

[9] Op. Cit, p. 349

[10] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, reimpr., p. 744