A Administração Estadual

Administração Estadual 

O exercício da função administrativa compete, em primeira linha, ao Estado. Cumpre, no entanto, notar que a expressão “Estado” é aqui usada na sua aceção organizatória, para designar um aparelho orgânico que, no intuito de assegurar a coesão de uma comunidade humana fixada num determinado espaço territorial e de dar corpo a um projeto de vida em comum, desenvolve atos de direção dos comportamentos dos membros dessa comunidade e presta serviços de interesse público. 

Nesta aceção, o Estado é a principal pessoa coletiva pública existente na ordem jurídica portuguesa e desempenha a função administrativa através de um amplo conjunto de serviços, constituídos por funcionários e agentes dependentes do Governo.

 

O Professor Freitas do Amaral estabelece três aceções para o conceito de “Estado”, especificamente aceção constitucional; aceção internacional e, aceção administrativa.

Na aceção constitucional, “ Estado surge como comunidade de cidadãos que, nos termos do poder constitucional que a si própria se atribui, assume uma determinada forma política para prosseguir os seus fins nacionais. No segundo aspecto, tem obviamente de se levar em conta a sua forma política interna (mudanças de regime político, de sistema de governo).”, segundo o Professor Freitas do Amaral.

Passando à aceção internacional, temos um “Estado como titular de direitos e obrigações na esfera internacional. No primeiro aspecto parece não ser relevante a estrutura interna  política, pois mesmo em revoluções radicais, o Estado continua titular de direitos e deveres.”, segundo o Professor Freitas do Amaral.

Já na aceção administrativa, segundo o Professor Freitas do Amaral, temos um Estado como “pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direcção do Governo, a actividade administrativa. Na configuração do Estado como entidade jurídico-administrativa, são de todo irrelevantes, ou quase, os aspectos ligados à capacidade internacional ou à forma política interna do Estado. O que mais releva é a orientação superior do conjunto da administração pública pelo Governo (CRP, art. 202.º, alínea d)), é a distribuição das competências pelos diferentes órgãos centrais e locais, e é a separação entre o Estado e as demais pessoas colectivas públicas. O Estado não se apresenta soberano nem tem poderes constituintes: exerce apenas um poder constituído, juridicamente subordinado à Constituição e às leis, e só secundariamente pode participar, em certos termos, da função legislativa (art. 201.º da CRP).”

A Administração Estadual é, pois, em primeira linha, constituída pelos órgãos e serviços administrativos que integram a própria estrutura da pessoa coletiva de direito público “Estado” e que, em princípio, se encontram estruturadas na dependência hierárquica do Governo. Com efeito, o Governo é o órgão que, dentro da pessoa coletiva Estado, é o principal responsável pelo exercício da função administrativa. Para o efeito, o Governo exerce um poder de direção sobre a Administração direta do Estado e um poder de superintendência sobre a Administração indireta do Estado.

A Administração Estadual subdivide-se em três grandes grupos: Administração estadual direta; Administração estadual indireta; Administração estadual independente.

A Administração estadual direta, consiste no conjunto de órgãos e serviços pertencentes ao Estado, que se estruturam em Ministérios. Cada Ministério é constituído por um conjunto de serviços centrais, que integra o Gabinete do Ministro, os Serviços de Estudo e Conceção, a Secretaria Geral e a Auditoria Jurídica. E por Direções- Gerais, constituídas por serviços executivos com funções específicas de natureza burocrática ou técnica e desdobradas em Direções de Serviços e em divisões ou repartições e secções. Os Ministérios estão hierarquicamente subordinados ao Governo, que é o órgão máximo da Administração Pública Estadual.

Passando á Administração estadual indireta, do ponto de vista objetivo ou material, segundo o Professor Freitas do Amaral," a administração indireta é uma atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira.".

De um ponto de vista subjetivo ou orgânico, segundo o Professor Freitas do Amaral," a administração indireta define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, ma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado."

É constituída por centenas de pessoas coletivas instrumentais, instituídas pelo Estado para prosseguirem a satisfação dos interesses públicos a seu cargo. 

Estas podem assumir a forma de institutos públicos ou empresas públicas.

Começando pelos institutos públicos, estes são pessoas coletivas de direito público de tipo institucional, dotadas de personalidade jurídica própria e de uma estrutura interna hierarquizada, que são criados pelo Estado, por uma Região Autónoma ou por uma autarquia local para prosseguirem interesses que em princípio caberia prosseguir diretamente à entidade que os criou, mas que se entendeu colocar a cargo de entidades de menor dimensão.

Segundo o Professor Freitas do Amaral," o instituto público é uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública."

De um modo geral, os institutos públicos são serviços personalizados, isto é, departamentos que integravam a estrutura hierarquizada da entidade que os criou, mas que foram dotados de personalidade jurídica e, deste modo, transformados em pessoas coletivas separadas por razões de eficiência de gestão.

A existência dos institutos públicos resulta de um fenómeno de devolução de poderes, na medida em que eles são criados para prosseguirem interesses públicos (atribuições) que caberia à entidade                               que os criou, mas que se optou por atribuir a entidades de menor dimensão por se entender que a eficaz e eficiente prossecução de certos tipos de interesses públicos não se compadece com o peso burocrático da organização interna das entidades públicas mais pesadas, como o  Estado.

Sobre o regime jurídico dos institutos públicos, este é regulado na Lei n.º 3/2004 de 15 de janeiro (LQIP). No entanto, a designação de “Lei- quadro” não significa aqui que estamos perante uma lei de valor reforçado, que deva ser respeitada como lei de enquadramento pelos específicos atos legislativos correspondentes às leis orgânicas dos IP. Na verdade, apenas constituem leis com valor reforçado, aquelas que sejam pressuposto normativos de outras leis (art.112.o/3), ou seja, o legislador ordinário não pode por si próprio conferir a determinados atos legislativos valor reforçado. Ora, a CRP não prevê que o regime jurídico dos IP constitua objeto de uma lei de enquadramento, cujas opções se imponham ao legislador ordinário, em cada lei orgânica em particular.

O instituto público é uma pessoa coletiva pública (art.3.o/4 e 4.o/1 da LQIP) e, assim, caracteriza-se por ser sempre dotado de personalidade jurídica (art.3.o/1 da LQIP).

Passando, por sua vez, às empresas públicas (E.P.E.), estas tratam-se de pessoas coletivas de direito privado, estruturadas segundo o modelo das sociedades comerciais e, portanto, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mas que se destinam a prosseguir de modo mais eficaz e eficiente a satisfação de certas necessidades públicas específicas. Este conceito compreende duas categorias de entidades:

-A primeira dessas categorias corresponde a entidades de capitais públicos e de interesse coletivo que, embora criados pelo Estado, são sociedades comerciais, cuja constituição, transformação, fusão ou cisão se processa nos termos e condições aplicáveis às sociedades comerciais, cuja estrutura organizativa corresponde à dos “tipos de sociedades de responsabilidade limitada previstos no Código das Sociedades Comerciais” e com as quais, em relação às sociedades de capital total ou maioritariamente público, o Estado ou outra entidade pública que as detém se relaciona na qualidade de acionista.

 -O conceito legal de empresa pública também compreende as entidades públicas empresariais, que têm o estatuto de pessoas coletivas de direito público, o que implica que são objeto de normas de Direito Administrativo orgânico ou  organizatório, correspondentes a um tipo organizatório                                                 autónomo de Direito Administrativo, como é próprio das entidades que integram a Administração Pública em sentido estrito. Estas entidades estão sujeitas a um regime específico quanto à respetiva criação, transformação, fusão ou cisão, que se processa por decreto-lei. Presentemente, são, no entanto, pouco numerosas as entidades públicas empresariais existentes em Portugal. Exemplo: hospitais públicos.

Por fim, passando à Administração estadual independente, no âmbito da administração estadual, assume hoje um papel muito relevante a chamada administração independente. O conceito tem sido objeto de crítica, na medida em que é utilizado para designar um conjunto heterogéneo de organismos que, integrando a Administração estadual, apenas gozam, na realidade, e, ainda assim, em graus variáveis, consoante os casos, de um estatuto de autonomia orgânica, concretizada na inamovibilidade dos membros dos seus órgãos ou em regimes de incompatibilidades dirigidos a assegurar a sua neutralidade política, e de autonomia funcional, traduzida na circunstância de exercerem as suas funções, nos casos em que estão integrados na estrutura do Estado, sem   subordinação a poderes hierárquicos do Governo, e na maioria dos casos, em que são dotados de personalidade jurídica própria, sem submissão a diretivas ou instruções do Governo, no exercício dos poderes de superintendência que este exerce sobre a administração indireta do Estado.

BIBLIOGRAFIA:

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina

Apontamentos das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva.

Carlota Sousa; nº. 64724