A Administração Estadual Indireta e o acórdão 01406/02 de 01-07-2003

 

A Administração Estadual Indireta e o acórdão 01406/02 de 01-07-2003

Na Administração Direta, dentro da Pessoa Coletiva Estado, fomos capazes de observar a multiplicidade de órgãos a quem o Governo, fruto do princípio da desconcentração, que visa a que as prossecuções de atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por diversos órgãos, delega competências - Nomeadamente aos diversos ministérios que o compõem, exercendo o seu poder de direção. No caso que vamos de seguida abordar, referente à Administração Indireta do Estado, o Governo deixa de ter o poder de direção, uma vez que esta última se baseia numa “atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira”[1], na medida em que a sua autonomia administrativa lhes garante competência para tomar decisões sem interferência de um órgão externo, in casu o Governo, e a sua autonomia financeira é sustentada com base num orçamento próprio e capacidade para gerar/gerir as próprias receitas. Posto isto, afirmamos que estamos numa situação em que o Estado não exerce diretamente poder na administração dos mesmos, mas continuam a servir para prosseguir os fins do Estado, na medida em que este confia a sujeitos de direito a realização dos seus próprios fins.

No nosso ordenamento jurídico, há diversas espécies de organismos que desenvolvem uma administração estadual indireta: de maneira fundamental, subdividem-se nos institutos públicos (EPE) e nas empresas públicas (SA). No caso que iremos analisar de seguida, trata-se de um Instituto Público, que é, com base no art. 3.º número 4, e art. 4.º nº1 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (doravante, “LQIP”), uma pessoa coletiva pública, dotada de personalidade jurídica (art. 3.º/1 da LQIP), criada para assegurar o desempenho de funções administrativas de escopo não empresarial sob a tutela do Estado.

Deste modo, o Governo passa a ter o poder de superintendência ou tutela sobre as instituições dependentes dos diversos ministérios, ao invés do poder de direção, tal como nos demonstra o art. 41.º/1 e 42.º/1 da Lei-quadro dos Institutos Públicos. Mas o que isso significa?

Quanto à direção, consiste esta na faculdade de dar ordens ou instruções ao subordinado, por parte do superior hierárquico. Já o poder de supervisão, o Professor João Caupers define-o como a “faculdade de confirmar, revogar, suspender, modificar ou substituir os atos do subordinado; note-se que se o subordinado dispuser de competência exclusiva sobre a matéria, o superior hierárquico não pode modificar nem substituir o ato”[2]. Da direção constitui-se o maior dever por parte do subordinado – o dever de obediência, em que deve acatar as ordens ou instruções por parte do superior hierárquico, exceto se estas mesmas ordens se fundarem numa ilegalidade, onde o subordinado em questão poderá invocar o direito de respeitosa representação, que vai consistir no pedido de confirmação ao superior hierárquico, para que confirme a ordem alegadamente ilegal, fazendo o seu dever de obediência cessar – Tal como sucede nos casos em que o cumprimento da ordem resulte a prática de um crime por parte do subordinado.

O acórdão 01406/02 de 01-07-2003 do Supremo Tribunal Administrativo versa sobre uma situação em que o Governo exerce um dos tipos de tutela (a tutela inspetiva), atinente ao art. 41.º/8, face a um instituto público, o Instituto Nacional de Aviação Civil (doravante “INAC”), que por constituir a administração indireta do Estado, passa a estar sujeito a superintendência e tutela do Governo. Deste modo, o sucedido foi que um membro do Governo, na sequência de determinada ação inspetiva, acolheu uma proposta ou recomendação no sentido de o presidente do conselho de administração do INAC proceder às diligências necessárias à reposição nos cofres do Estado do montante de subsídio de alimentação indevidamente percebido pelos membros do anterior conselho de administração do INAC. Tal como sabemos, os agentes administrativos são responsáveis disciplinarmente pelo cumprimento dos seus deveres. Estes terão então que responder perante as infrações cometidas no exercício das suas funções. O Professor Marcello Caetano acrescenta dizendo que os agentes administrativos a partir do momento em que assinam o contrato, ficam a todo o tempo suscetíveis a ter que prestar contas sobre a sua conduta, sujeitando-os a responsabilidade disciplinar[3].

 O que sucedeu neste caso, trata-se de uma inspeção que foi feita no âmbito do balanço de contas, afirmando o superior hierárquico que o anterior conselho administrativo do INAC percebeu indevidamente o valor dos subsídios de alimentação, pretendendo este que o atual CA do INAC proceda à declaração dessas mesmas despesas ao Tribunal de Contas. Estes dois fatores supramencionados, contribuem para que haja mais controlo por parte do Estado sobre os órgãos e serviços da administração indireta, evitando situações de corrupção, desvio de capitais ou situações de ilegalidade no exercício das funções administrativas.

Ora, da inspeção feita pela Inspeção-Geral da Administração Pública e pela Inspeção-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações resultou, dentro do Capítulo XVIII “PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES”, que se propunha ao INAC a respetiva comunicação ao Tribunal de Contas relativa à utilização ilegal do montante correspondente ao subsídio de alimentação por parte do anterior Conselho de Administração do INAC. Tendo sido enviada uma cópia do Relatório da Inspeção ao atual Conselho Administrativo, foi pedido ao Presidente para que este siga com caráter de urgência a respetiva denúncia, emanada a título de recomendação, ao que o Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes (doravante, “SEAT”) proferiu Despacho em concordância.

Deste modo, o recorrente pretendia, ao apresentar-se perante o Supremo Tribunal Administrativo, interpor recurso desse mesmo Despacho, uma vez que o considerava impugnado no respeitante à reposição dos subsídios.

Cabe realçar, neste ponto, que ordens são comandos concretos, que englobam a ideia de adotar de forma obrigatória e imediata uma certa conduta, diretivas são orientações genéricas, que definem os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que conferem poder ao destinatário para adotar essa conduta pelo meio que entender, e recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento. Ora, a ordem que foi dada relativa à restituição do valor dos subsídios de alimentação ao recorrente no caso, não pode ser emanada de um ato governamental recomendativo, apesar de que, “a concordância do Senhor SEAT equivale a uma ordem, a uma determinação de autoridade”, e, como vimos supra, os institutos públicos são dotados de autonomia administrativa, não podendo, à partida, um Secretário exigir a restituição de dinheiro numa norma contida no âmbito de recomendações. Se o INAC percebesse a necessidade de restituir o valor, uma vez que sendo um Instituto Público dotado de autonomia financeira capaz de gerar receitas, teria ele mesmo dado lugar a tal reposição, sem necessidade de intervenção estadual. Por sua vez, o modo como foi apresentada tal recomendação – Como um comando imperativo, i. e., uma ordem, não se integra no poder de superintendência, tendo sido esse o argumento por parte do Recorrente.

As circunstâncias levaram o juiz a decidir que o ato, por se tratar de uma recomendação, não ultrapassa os poderes de superintendência. Não se intrometendo na esfera jurídica do recorrente, ao abrigo do art. 268.º/4 da Constituição da República Portuguesa, o recurso seria manifestamente ilegal, rejeitando a interposição do mesmo.

Este acórdão permite perceber o quão ténue a linha que separa a superintendência da direção é. Uma vez que, no caso, o Governo, de facto não poderia emanar essa ordem, mas por estar contida no âmbito de uma recomendação, considerando-se que esta não transgride a superintendência, decidiu rejeitar o recurso.

Cabe realçar que este tipo de atividade é exercida no interesse do Estado, mas é praticada pelas entidades a quem o Estado delegou essa competência – apesar destas disporem de autonomia financeira, é este que entra com o capital inicial necessário para fazer surgir estas entidades, sendo o Estado também responsável por pagar caso a exploração dessas atividades resulte num prejuízo.

 

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[1] D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, pág. 299

[2] J. Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª ed., Lisboa, Âncora, 2009, pág. 159

[3] Vide Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, II, Coimbra, Almedina, 1983, pág. 814

Nota: As citações presentes neste artigo estão de acordo com a versão mais recente do Livro de Estilo, da epublica, Revista eletrónica de Direito Público.

Por Pedro Lachica Alves, Subturma 12